II OSK 1016/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 27 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 371/10 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. II OSK 1016/11 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wójt Gminy S. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] położonej w T., gm. S.. W toku postępowania ustalono, że w dniu [...] października 1999 r. P. K., decyzją Urzędu Gminy S. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, uzyskał pozwolenie na realizację zadania inwestycyjnego w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza energetycznego, gazowego, wodociągowego i kanalizacyjnego oraz budynku gospodarczego na działce nr [...]. Zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] znajdowała się na terenach o symbolu E 1 R - tereny rolne – zainwestowanie możliwe pod warunkiem prowadzenia gospodarstwa rolnego. Aktualnie na działce nr [...] na utwardzonym terenie leżą hałdy węgla zajmujące ok. 3/4 powierzchni działki, a nadto znajduje się na niej sortownik węgla, 4 taśmociągi, kosz wsypowy, budynek administracyjny, waga towarowa, zraszacze oraz transformator. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Wójt Gminy S. nakazał P. K., właścicielowi działki nr [...], przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, jako nieruchomości o charakterze rolniczym. Organ I instancji wskazał, że sposób użytkowania nieruchomości odbiega od ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto na działce realizowany jest plan zagospodarowania przestrzennego, którego zamierzeniem jest przeznaczenie tego terenu pod budownictwo mieszkaniowe. W świetle powyższego organ uznał, że nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu, wymagająca w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.), dalej u.p.z.p., uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana zagospodarowania terenu bez wydania tej decyzji, stosownie do treści art. 59 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy, skutkuje wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Od ww. decyzji odwołanie złożył P. K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez inny organ (wskazany przez organ II instancji), po uprzednim wyłączeniu organu I instancji w oparciu o art. 24 w zw. z art. 25 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że będąca przedmiotem odwołania decyzja była przedwczesna, a jej wydanie nie zostało poprzedzone wyczerpującym zgromadzeniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego. Przede wszystkim nie sposób było stwierdzić, w oparciu o jakie dowody organ ustalił, że P. K. jest właścicielem działki nr [...], brak było również dokumentów pozwalających ustalić osoby bądź podmioty, którym ewentualnie przysługiwałby status strony w prowadzonym postępowaniu. Należyte ustalenie kręgu osób mających legitymację procesową jest jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Kolegium wskazało również, że w aktach sprawy brak jest decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] października 1999 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...], zatem wnioski wywodzone przez organ I instancji z tej decyzji są przedwczesne i nie znajdują uzasadnienia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Zalegająca w aktach sprawy kserokopia protokołu z przeprowadzonej w dniu 12 sierpnia 2009 r. rozprawy połączonej z oględzinami nie może stanowić wiarygodnego dokumentu odzwierciedlającego jej przebieg. Z opisu stanu działki nr [...] nie wynika, które z elementów istniejących na działce stanowią, w ocenie organu, zmianę zagospodarowania terenu wymagającą sankcjonowania w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i dlaczego. Uzasadnienie decyzji wydanej przez organ I instancji nie spełnia zatem wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji nie ustosunkował się przy tym do zgromadzonego materiału dowodowego, nie dokonał analizy stanu faktycznego w zestawieniu z przepisem prawa stanowiącym podstawę wydania decyzji, co stanowi obrazę art. 7 i art. 77 k.p.a. Także rozprawa połączona z oględzinami, jak również protokół sporządzony z tych czynności, nie spełniają wymogów przewidzianych w przepisach k.p.a. Kolegium wskazało ponadto na naruszenie przez organ I instancji art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu ustanowionym przez P. K. pełnomocnikom. Pominięcie pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem samej strony i stanowi przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że na obecnym etapie nie jest możliwa ocena podstaw wyłączenia organu I instancji od orzekania w sprawie, wobec braku jakichkolwiek ustaleń organu dotyczących stron postępowania. Stwierdzenie istotnych uchybień w zakresie należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszeń przepisów k.p.a. spowodowała, że decyzja organu I instancji była przedwczesna i wymagała wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł P. K.. Zarzucił naruszenie art. 25 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ odwoławczy wniosku o wyłączenie Wójta Gminy S. z postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał, że matka i siostra Wójta są sąsiadkami nieruchomości, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie. Niezgodne z prawem działanie Wójta związane jest z próbą ochrony interesów materialnych najbliższej rodziny. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że zasadnie organ odwoławczy przyjął, że w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji Wójta Gminy S. i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przede wszystkim materiał dowodowy nie został zgromadzony w sposób rzetelny i wyczerpujący. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że P. K. - osoba na którą nałożono obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] - jest właścicielem tej nieruchomości. Brak jest również dokumentów (m.in. wypisu z ewidencji gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej), na podstawie których możnaby ustalić osoby lub podmioty, którym zgodnie z art. 28 k.p.a. przysługiwałby status stron w przedmiotowym postępowaniu. Brak jest także decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] października 1999 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...], na którą powołuje się w uzasadnieniu decyzji organ I instancji. Nadto sam sposób prowadzenia postępowania (rozprawa połączona z oględzinami i sporządzony z tych czynności protokół) nie spełniają wymogów przewidzianych w przepisach k.p.a., w tym w art. 68 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał też, które z elementów istniejących na działce stanowią zmianę zagospodarowania terenu wymagającą sankcjonowania w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i dlaczego. W ocenie Sądu naruszenie przez organ I instancji ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7 i 10 k.p.a. oraz obowiązków proceduralnych określonych w art. 77 i 80 k.p.a., uzasadniało skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał także za nietrafny główny zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 25 § k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez Kolegium wniosku o wyłączenie Wójta Gminy S. od rozpoznania sprawy. Wobec bowiem braku jakichkolwiek ustaleń organu I instancji dotyczących stron postępowania, przedwczesna byłaby ocena podstaw wyłączenia Wójta Gminy S. od orzekania w sprawie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2011 r. skargę kasacyjną złożył P. K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 25 § 1 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd istnienia podstaw do wyłączenia z postępowania administracyjnego Wójta Gminy S. w sytuacji, gdy jego matka i siostra są sąsiadami nieruchomości, w stosunku do której prowadzone jest niniejsze postępowanie, co wywołuje wątpliwość co do jego bezstronności. Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, że w sprawie niniejszej autor skargi kasacyjnej sformułował jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji, która wydana została z naruszeniem art. 25 § 1 k.p.a., tj. mimo zaistnienia przesłanek wyłączenia organu I instancji od załatwienia sprawy będącej przedmiotem postępowania. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zarzut skargi kasacyjnej nie został sformułowany w sposób prawidłowy, bowiem art. 25 § 1 k.p.a. zawiera dwa punkty, a w podstawie kasacji należy bezwzględnie podać najmniejszą jednostkę redakcyjną przepisu, którego naruszenia się dopatrzono. Tym niemniej z uzasadnienia skargi kasacyjnej można bez większego trudu wywnioskować, że autorowi chodziło o pkt 1 § 1 art. 25 k.p.a., w myśl organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że organ administracji publicznej podlega wyłączeniu z załatwienia sprawy, która spełnia łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze - dotyczy interesów majątkowych, a po drugie – dotyczy kierownika organu bądź osób wymienionych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, czyli małżonka osoby piastującej funkcję organu oraz jego krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, a także osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. Wówczas organ, będąc właściwy w tego rodzaju sprawach, traci jednakże zdolność do załatwienia tej jednej indywidualnie oznaczonej sprawy – w tej instancji i w tym trybie, w którym sprawa się znajduje – z uwagi na jej przedmiot oraz osobę będącą w niej stroną. Następstwem wystąpienia tych przesłanek jest utrata właściwości organu do załatwienia sprawy i związana z tym dewolucja kompetencji w tej sprawie, tj. przeniesienie jednostkowej właściwości w tej sprawie na organ wyższego stopnia określony zgodnie z regułą zawartą w art. 26 § 2 (J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 154). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, że pojęcie sprawy dotyczącej interesów majątkowych osoby wymienionej w art. 25 § 1 pkt 1 i 2 należy wiązać z pojęciami interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 k.p.a. Jest to zatem sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku tej osoby, która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., II OSK 1150/10). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego, uchylające decyzję organu I instancji i przekazujące mu sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na uchybienia procesowe, w tym nieustalenie kręgu osób, którym w postępowaniu o przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu przysługiwałby status strony. Nie można zatem odmówić racji Sądowi I instancji, który stwierdził, że ocena spełnienia przesłanek wyłączenia Wójta Gminy S. od rozstrzygnięcia sprawy, określonych w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., może nastąpić dopiero po ustaleniu kręgu stron postępowania. Dopiero wówczas bowiem możliwe będzie uznanie, czy fakt posiadania przez bliskich krewnych Wójta (co również w żaden sposób nie wynika z akt sprawy) prawa własności nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, których niniejsza sprawa dotyczy, powoduje wyłączenie Wójta od orzekania w sprawie. Na marginesie już tylko Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w sytuacji przewidzianej w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. do wyłączenia organu dochodzi z mocy samego prawa (nie jest tu wydawane postanowienie ani przez organ I instancji, ani przez organ odwoławczy), a w sytuacji zaniechania wyłączenia się organu mimo zaistnienia przesłanek do wyłączenia, organ odwoławczy rozpatrując odwołanie uchyla nieostateczną decyzję i rozpoznaje sprawę w I instancji, bądź uchyla tę decyzję i przekazuje sprawę do załatwienia organowi bezstronnemu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.