II SA/Rz 370/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ SO del. Anna Bembenek Protokolant ref. stażysta Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu -skargę oddala- II SA/Rz 370/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. K. – reprezentowanej przez pełnomocnika radcę prawnego W. B. uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...] nakazującą A. K., właścicielce nieruchomości nr ewid. 399 i 400 obręb T., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako nieruchomości o charakterze rolniczym, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77, art. 10, art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej upzp. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że Wójt Gminy [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr 399 i 400 położonych w T. gm. [...]. W toku postępowania ustalono, że na działce nr 399 znajduje się wybetonowany plac z hałdami węgla oraz elementy sortownika (kosz wsypowy i taśmociąg), natomiast na utwardzonej płytami działce nr 400 składowany jest węgiel. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...] Wójt Gminy [...] nakazał A. K., właścicielce nieruchomości nr ewid. 399 i 400 obręb T., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako nieruchomości o charakterze rolniczym. Organ I instancji wskazał, że utwardzenie działek nastąpiło bez wymaganych decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto zagospodarowanie ww. działek jest niezgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W studium tym przedmiotowy teren oznaczony jest jako teren o podstawowej funkcji ekologicznej z dopuszczeniem zainwestowania turystyczno-rekreacyjnego i nie przewiduje przeznaczenia pod zabudowę. Utwardzenie działek i składowanie węgla zmieniło funkcję przedmiotowego terenu z rolnej na przemysłową. Zgodnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 upzp zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana zagospodarowania terenu bez uzyskania tej decyzji, stosownie do treści art. 59 ust. 3 pkt 2 skutkuje wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Od decyzji tej odwołanie złożyła A. K., zastępowana przez radcę prawnego W. B., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez inny organ (wskazany przez organ II instancji), wyłączenie organu I instancji w oparciu o art. 24 w zw. z art. 25 k.p.a., a także o ustalenie i ukaranie winnych zaniedbań związanych z prowadzeniem postępowania od 20.07.2009 r. do 20.11.2009 r. wobec niepowiadomienia pełnomocnika strony o przedłużaniu terminu oraz naruszeniu art. 36 i 37 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu odwołująca się wskazała również na naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 32 i 33 k.p.a. poprzez niezawiadomienie i niepoinformowanie ustanowionego pełnomocnika o czynnościach podejmowanych w sprawie oraz niedoręczenie decyzji organu I instancji; naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy toczy się odrębne postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowych działek, które to postępowanie nie zostało ostatecznie zakończone; naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. poprzez dowolne interpretowanie nakazów ustawowych; naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy; naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak powiązania pomiędzy obowiązkiem wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy a obowiązkiem sporządzenia treści uzasadnienie decyzji. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W motywach tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż będąca przedmiotem odwołania decyzja jawi się jako przedwczesna, a jej wydanie nie zostało poprzedzone wyczerpującym zgromadzeniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego. Przede wszystkim nie sposób było stwierdzić w oparciu o jakie dowody organ ustalił, że A. K. jest właścicielką działki oznaczonej jako nr 399 i nr 400, brak również dokumentów pozwalających ustalić osoby bądź podmioty, którym ewentualnie przysługiwałby status strony w przedmiotowym postępowaniu. Należyte ustalenie kręgu osób mających legitymację procesową, jest jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Organ odwoławczy za chybione uznał powoływanie się przez Wójta Gminy [...] na postanowienia zawarte w Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], którego zresztą brak w aktach sprawy, gdyż Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie można na jego podstawie dokonywać wiążących ocen co do dopuszczalnej na danym terenie funkcji użytkowania terenu. Kolegium uznało, że rozprawa połączona z oględzinami, jak również protokół sporządzony z tych czynności nie spełniają wymogów przewidzianych w przepisach k.p.a., w tym w art. 68 § 1 k.p.a. Przede wszystkim w kserokopii protokołu, znajdującej się w aktach sprawy, przedmiot sprawy administracyjnej określono jako "przywrócenie poprzedniego zagospodarowania terenu na działkach o nr ewid. 393/2, 399, 400", podczas gdy przedmiotowe postępowanie dotyczy wyłącznie działek o nr 399 i 400. O rozprawie powiadomieni zostali ponadto P. K. i A. Sp. zo.o., a organ I instancji nie wyjaśnił w jakimi charakterze ww. podmioty uczestniczyły w czynnościach dowodowych. Z opisu stanu działek nr 399 i 400 nie wynika, które z elementów istniejących na działce stanowią, w ocenie organu, zmianę zagospodarowania terenu wymagającą sankcjonowania w trybie art. 59 ust. 3 upzp i dlaczego. Powyższe powoduje, że uzasadnienie decyzji wydanej przez organ I instancji nie spełnia wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie ustosunkował się do zgromadzonego materiału dowodowego, nie dokonał analizy stanu faktycznego w zestawieniu z przepisem prawa stanowiącym podstawę wydania decyzji, co stanowi także obrazę art. 7 i art. 77 k.p.a. Kolegium wskazało ponadto na naruszenie przez organ I instancji przepisów procesowych tj. art. 10 k.p.a. poprzez pominięcie i niezapewnienie udziału w postępowaniu ustanowionym przez A. K. pełnomocnikom tj. W. P. oraz radcy prawnemu W. B. Pominięcie pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem samej strony i stanowi przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania. Odnośnie pozostałych zarzutów organ II instancji wskazał, że zarzut dotyczący wydania decyzji w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie zostało ostatecznie zakończone, nie znajduje uzasadnienia. W aktach sprawy brak bowiem dokumentu potwierdzającego, że równolegle toczy się postępowanie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Za bezprzedmiotowe Kolegium uznało żądanie ustalenia i ukarania winnych zaniedbań prowadzenia postępowania i naruszenia art. 36 i 37 k.p.a., gdyż z chwilą wydania decyzji stan bezczynności minął. Na obecnym etapie nie jest możliwa ocena podstaw wyłączenia organu I instancji od orzekania w sprawie, wobec braku jakichkolwiek ustaleń organu dotyczących stron przedmiotowego postępowania. Stwierdzenie istotnych uchybień w zakresie należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszeń przepisów k.p.a. powoduje, iż zaskarżona decyzja jest przedwczesna i jako taka wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. Skargę na tę decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. K. - zastępowana przez pełnomocnika radcę prawnego W. B. i zarzuciła naruszenie art. 25 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ odwoławczy wniosku o wyłączenie Wójta Gminy [...] z postępowania administracyjnego. W tym zakresie wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżąca wskazała, że matka i siostra Wójta Gminy [...] są sąsiadkami nieruchomości w stosunku do której prowadzone jest postępowanie administracyjne (świadczą o tym zalegające w aktach sprawy wypisy z ewidencji gruntów). Niezgodne z prawem działanie Wójta związane jest z próbą ochrony interesów materialnych najbliższej rodziny. Wójt świadomie działa na niekorzyść strony, chroniąc tym samym nieruchomości bliskich członków rodziny przez oddziaływaniem związanym z prowadzoną przez skarżącą działalnością gospodarczą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, że orzeczenie o wyłączeniu organu I instancji nie mogło znaleźć miejsca w przyjętym rozstrzygnięciu, bowiem nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego, wskazanym art. 138 k.p.a. Nadto weryfikacja istnienia podstawy wyłączenia organu, oparta na przesłance pozostawania przez osobę sprawującą funkcję w określonym stosunku ze stroną może być dokonana po ustaleniu kogo należy uznać za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymczasem podstawą uchylenia decyzji organu I instancji było zaniechanie dokonania jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej wskrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...], którą uchylono decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...] nakazującą A. K., właścicielce nieruchomości nr ewid. 399 i 400 obręb T., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako nieruchomości o charakterze rolniczym, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sąd za prawidłowe uznał stanowisko Kolegium, że w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, wobec faktu, że wydanie decyzji nie zostało poprzedzone wyczerpującym zgromadzeniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia, a sposób prowadzenia postępowania administracyjnego nie był wolny od istotnych uchybień. W dniu 20 lipca 2009 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr 399 i 400 położonych w T. gm. [...]. Postępowanie prowadzone było na postawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej upzp. Stosownie do art. 59 ust. 1 zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 2 przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Natomiast art. 59 ust. 3 upz stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W doktrynie wyrażono stanowisko, że art. 59 ust. 3 upz przewiduje dwa rodzaje sankcji za dokonanie bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zmian zagospodarowania terenu, niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Wybór jednej z wymienionych sankcji ma charakter uznaniowy i winien być poprzedzony dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego oraz uzasadniony. Z uzasadnienia tego powinno wynikać, iż wspomniany wybór został dokonany zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a., to jest z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, (por. Tomasz Bąkowski Komentarz do art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Przyjąć zatem należy, że w prowadzonym postępowaniu w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, decyzja winna być wydana w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony i rozpatrzony zgodnie z zasadami wyrażonymi w k.p.a. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że organ I instancji dopuścił się takich uchybień w toku postępowania, które dyskwalifikują wydaną przez niego decyzję. Przede wszystkim materiał dowodowy nie został zgromadzony w sposób rzetelny i wyczerpujący. W aktach sprawy brak bowiem jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby ustalenie przez organ, że A. K. – osoba na którą nałożono obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr ewid. 399 i 400 jest właścicielką tych nieruchomości. Brak również dokumentów (m. in. wypisu z ewidencji gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej), na podstawie których można by ustalić osoby lub podmioty, którym zgodnie z art. 28 k.p.a. przysługiwałby status stron w przedmiotowym postępowaniu. Nadto sam sposób prowadzenia postępowania (rozprawa połączona z oględzinami i sporządzony z tych czynności protokół) nie spełniają wymogów przewidzianych w przepisach k.p.a., w tym w art. 68 § 1 k.p.a. Nie wyjaśniono również w jakim charakterze P. K. i A. Sp. zo.o., zawiadomieni o rozprawie, brali w tych czynnościach udział. Brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, które z elementów istniejących na działce stanowią, zmianę zagospodarowania terenu wymagającą sankcjonowania w trybie art. 59 ust. 3 upzp i dlaczego. Powoływanie się na postanowienia zawarte w Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], (którego zresztą brak jest w aktach sprawy), powodowało w ocenie organu naruszenie wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast nieustosunkowanie się do zgromadzonego materiału dowodowego oraz niedokonanie analizy stanu faktycznego w zestawieniu z przepisem prawa stanowiącym podstawę wydania decyzji, stanowiło obrazę art. 7 i art. 77 k.p.a. Kolegium wskazało również, że organ I instancji pomijając i niezapewniając udziału w postępowaniu ustanowionym przez A. K. pełnomocnikom tj. W. P. oraz radcy prawnemu W. B. naruszył art. 10 k.p.a. Powyższe równoznaczne jest z pominięciem samej strony i stanowi przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania. Słusznie zatem organ ten uznał, że wykazane wyżej uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji w toku postępowania, nie mogły stanowić podstawy do wydania prawidłowej decyzji. Z treści art. 136 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Natomiast dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, jest ograniczone przesłanką wskazującą, że "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka ma miejsce, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadza postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż nie mieści się to w jego kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2008 roku, II OSK 1629/07). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Naruszenie przez Wójta Gminy [...] ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7 i 10 k.p.a. oraz obowiązków proceduralnych określonych w art. 77 i 80 k.p.a. uzasadniało skorzystanie przez organ II instancji kompetencji wynikających z art.138 § 2 k.p.a. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazało, że wydanie decyzji przez organ I instancji nie zostało poprzedzone postępowaniem dowodowym i nie wyjaśniono istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności też nie ustalono należycie stron postępowania. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2008r., sygn. akt II GSK 88/08, (niepubl.), że "(...)w przypadku gdy organ odwoławczy stwierdzi, że strony postępowania nie zostały prawidłowo ustalone, to ma on obowiązek zastosować art. 138 § 2 kpa tzn. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Działanie takie, w razie ustalenia, że stroną postępowania jest inny podmiot niż ten, wobec którego toczyło się dotychczasowe postępowanie, zabezpiecza tej osobie, przewidziany art. 15 kpa dwuinstancyjny tryb postępowania". Nie jest trafny główny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 25 § k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez Kolegium wniosku o wyłączenie Wójta Gminy [...] od rozpoznania sprawy. Wobec bowiem braku jakichkolwiek ustaleń organu I instancji dotyczących stron przedmiotowego postępowania, przedwczesna byłaby ocena podstaw wyłączenia Wójta Gminy od orzekania w sprawie. Oczywistym zaś jest, że stosownie do treści art. 25 k.p.a. strona ma możliwość złożenia wniosku o wyłączenie organu, jednakże wniosek taki winien zostać rozpoznany przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Z tych wszystkich względów uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.