II OSK 809/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 74/10 odrzucające skargę L. D. na bezczynność Prezydenta Miasta Sopotu w przedmiocie rozpoznania wniosku o zatwierdzenie koncepcji zagospodarowania przestrzennego oraz przebudowy obiektu budowlanego postanawia oddalić skargę kasacyjną Pismem z dnia [...] lutego 2007 r., L. D. wystąpił do Urzędu Miejskiego w Sopocie z wnioskiem o zatwierdzenie koncepcji zmiany zagospodarowania nieruchomości przy ul. [...] w S., polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku. W dniu [...] kwietnia 2007 r. Prezydent Sopotu, w skierowanym do wnioskodawcy piśmie (nr [...]), wskazał na sprzeczność planowanej rozbudowy z planem zagospodarowania przestrzennego. L. D. w dniu [...] lipca 2007 r. ponownie wystąpił o zaopiniowanie nowej koncepcji. Pismem z dnia [...] maja 2008 r. (nr [...]) Prezydent Miasta Sopotu po raz kolejny odmówił zatwierdzenia koncepcji z uwagi na jej niezgodność z planem miejscowym. L. D., pismami z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz z dnia [...] października 2009 r., ponownie wystąpił z wnioskiem o wydanie uzgodnienia koncepcji przebudowy budynku przy ul. [...] w S., załączając stosowną dokumentację. W odpowiedzi Prezydent Miasta Sopotu wskazał (pismo organu z dnia [...] października 2009 r., nr [...]), że część rysunkowa koncepcji załączona do pisma z dnia [...] października 2009 r. pozwala przyjąć, że nie spełnia ona warunków zawartych w planie miejscowym. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. pełnomocnik skarżącego złożył do Wojewody Pomorskiego zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta Sopotu, zarzucając organowi przewlekłość i niezałatwienie sprawy pomimo upływu terminów wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. (nr [...]), Wojewoda Pomorski działając na podstawie m.in. art. 37 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako k.p.a.) stwierdził, że zażalenie L. D. na bezczynność Prezydenta Sopotu jest nieuzasadnione. Wojewoda wyjaśnił, że wniosek L. D. o uzgodnienie koncepcji architektonicznej nie musi zostać rozstrzygnięty w drodze decyzji administracyjnej, co w konsekwencji oznacza, że nie może być w sprawie mowy o bezczynności organu w rozumieniu k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem L.D., zaskarżył bezczynność Prezydenta Sopotu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu ponowił zarzut przewlekłego załatwiania przedmiotowej sprawy. Wniósł równocześnie o przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczność zgodności koncepcji przebudowy z architekturą okolicznych domów. Podał, że uzgodnienie koncepcji zagospodarowania przestrzennego oraz przebudowy budynku mieszkalnego jest elementem procesu pozyskania pozwolenia na budowę co oznacza, że mają w sprawie zastosowanie przepisy k.p.a. odnośnie terminów załatwienia sprawy oraz zachodzi konieczność zakończenia postępowania w formie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Sopotu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyjaśniając, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia koncepcji zagospodarowania przestrzennego oraz przebudowy budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w S., nie jest postępowaniem administracyjnym, którego zakończenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 13 grudnia 2010 r. skarżący, odnosząc się do stanowiska organu sformułowanego w odpowiedzi na skargę ponownie wyjaśnił, że uzgodnienie koncepcji zagospodarowania przestrzennego oraz przebudowy budynku mieszkalnego jest elementem procesu pozyskania pozwolenia na budowę co oznacza, że mają w sprawie zastosowanie przepisy art. 35-37 k.p.a., których naruszenie zarzucił organowi. Dodał, że jego koncepcja przebudowy jest tożsama z koncepcjami jego sąsiadów. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SAB/Gd 74/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że zakreślona w skardze oraz w składanych pismach procesowych sprawa, w której zarzucono bezczynność Prezydenta Miasta Sopotu nie mieści się w kategorii spraw rozstrzyganych przez podjęcie aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), a zatem przedmiot skargi leży poza zakresem właściwości sądu administracyjnego, wyznaczonym treścią przywołanego przepisu. Żądanie zatwierdzenia koncepcji zmiany zagospodarowania nieruchomości, polegające na zamierzonej przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku, nie znajduje podstawy w przepisach Prawa budowlanego, nie wynika także z innych ustaw. Prezydent Miasta Sopotu ograniczył się w swoich pismach jedynie do wskazania niezgodności przedłożonej przez L.D. koncepcji zagospodarowania przestrzennego oraz przebudowy budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w S. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazanie to, nie jest rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, zaś postanowienia planu miejscowego mogą być kwestionowane jedynie w trybie do tego przewidzianym. Pismo z dnia [...] października 2009 r. stanowiące odpowiedź Prezydenta Miasta Sopotu na pismo skarżącego z dnia [...] października 2009 r. nie podlega zaskarżeniu, gdyż nie jest decyzją, postanowieniem, ani innym aktem czy też czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., jak również ewentualne zaniechania tego organu, w opisanym wyżej zakresie, nie noszą znamion bezczynności z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego rozstrzygnięcia L. D. na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz stwierdzenie, iż w zakresie bezczynności organu administracji dotyczącej rozpoznania wniosku o zatwierdzenie koncepcji zagospodarowania przestrzennego oraz przebudowy obiektu budowlanego nie przysługuje sądowoadministracyjna droga postępowania, albowiem przedmiotowa czynność organu administracji nie mieści się w katalogu przewidzianym w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a w konsekwencji odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Tym samym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, w sprawie został naruszony przepis art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, regulujący materię prawa do dobrej administracji. W kontekście sformułowanego zarzutu wskazano także na naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W katalogu spraw, w których sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej niewątpliwie mieści się bezczynność organów, co przewiduje wprost art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu może być jednak wniesiona w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a zatem w sprawach, które są załatwiane w drodze decyzji administracyjnych, postanowień na które służy zażalenie, a także innych niż decyzje lub postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. W przedmiotowej sprawie L. D. zakwestionował odrzucenie przez WSA jego skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Sopotu dotyczącą zatwierdzenia przedkładanej przez niego koncepcji zagospodarowania przestrzennego oraz przebudowy budynku mieszkalnego. W skardze kasacyjnej wskazał, w kontekście sformułowanej podstawy zaskarżenia, iż obowiązek organu do zaopiniowania przedłożonej koncepcji wynika w istocie z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazany przepis stwierdza jednakże, iż pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. W ocenie NSA przepis ten ma więc charakter blankietowy i ramowo określa, jakie działania powinny poprzedzić wydanie pozwolenia na budowę. Nie ma jednak wątpliwości, iż zarówno obowiązek inwestora, jak i uprawnienie właściwego organu do uzyskania/wydania pozwoleń, uzgodnień lub opinii, muszą wynikać z konkretnych przepisów szczególnych. W skardze kasacyjnej przepisów takich nie wskazano, a ich poszukiwanie przez NSA, w związku z zasadą związania zarzutami skargi kasacyjnej, jest wyłączone. NSA zauważa także, iż skarżący poprzez zaakceptowanie przedkładanej koncepcji architektonicznej, pragnie niejako uzyskać swoistą promesę przyszłej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę i budowę (a ściślej przebudowę) obiektu. W tej właśnie drodze skarżący de facto kwestionuje więc postanowienia aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (chce uzyskać zgodę na przebudowę, w zakresie, jaki jest niezgodny z tym planem, o czym informuje go Prezydent Miasta Sopotu). Słusznie zatem wskazał WSA, iż uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego, należy kwestionować w sposób przewidziany dla tego rodzaju aktów, określony w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). NSA dostrzega również okoliczność, iż postępowanie skarżącego jest po części wynikiem wadliwych działań Prezydenta Miasta Sopotu, który bez wskazania konkretnych przepisów prawa, niejako utwierdza go w przekonaniu, iż musi on konsultować koncepcję przebudowy przed formalnym wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji budowlanej. O takiej praktyce świadczy także zapis nieobowiązującej już decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. (nr [...]) o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym nałożono na strony tej decyzji obowiązek uzgodnienia z urzędem projektu koncepcyjnego wraz ze studium krajobrazowym "na roboczo". Choć niewątpliwie takie działania mogą mieć walor praktyczny, to jednak nie mogą zostać uznane z wynikające z konkretnych przepisów prawa. Na tle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej za chybiony i na podstawie art. 184 p.p.s.a. środek odwoławczy oddalił.