I SA/Wa 1309/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę. Wojewoda [..] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania W. Z. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. przy ul. G., stanowiącej obecnie część działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o powierzchni [...] ha oraz o umorzeniu postępowania w zakresie żądania zwrotu części działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej własność Spółdzielni Mieszkaniowej w P. - uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny. Przedmiotowa nieruchomość położona w P., oznaczona na mapie nr ewid. [...] jako działka nr [...], została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1979 r. Rep. Nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod realizację budowy osiedla mieszkaniowego. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu nabycia współwłasność K. i M. Z., co wynika z aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] września 1973 r. W dniu [...] lutego 1992 r. była właścicielka K. Z. złożyła wniosek o zwrot nieruchomości, oznaczonej dawniej nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej część działek nr [...] i [...] o ogólnej powierzchni [...] ha. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. kierownik Urzędu Rejonowego w P. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na realizację celu wywłaszczenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania na powyższą decyzję, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [..] lutego 1993 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. Powyższa decyzja była przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 1994 r. sygn. akt IV SA 690/93 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na śmierć strony. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt IV SA 690/93 Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie, w związku z ustaleniem następców prawnych skarżącej: J. Z., W. Z. i Z. Z., którzy wstąpili w miejsce skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1295/07 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. oraz decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 1992 r. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie o zwrot nieruchomości zostało wszczęte na wniosek jednego z byłych współwłaścicieli – K. Z., mimo iż w dacie złożenia wniosku nieruchomość stanowiła współwłasność skarżącej oraz jej trzech synów. M. Z. zmarł bowiem w dniu [...] sierpnia 1991 r., a spadek po nim nabyli na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 2001 r. sygn. akt [...] : K. Z., Z. Z., W. Z. oraz J. Z.. Pozostali spadkobiercy nie brali udziału w postępowaniu. Sąd uznał, iż w ponownym postępowaniu organ powinien zapewnić czynny udział wszystkim stronom postępowania. Jednocześnie Sąd nie wypowiedział się w sprawie merytorycznej poprawności rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia 16 marca 2009 r. Z. Z., W. Z. oraz J. Z. złożyli oświadczenie o przystąpieniu do niniejszego postępowania w charakterze stron. Pismem z dnia 16 marca 2009 r. wnioskodawcy ograniczyli wniosek o zwrot nieruchomości do działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] oraz [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...]o pow. [...]ha oraz o umorzeniu postępowania w zakresie żądania zwrotu części działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność Spółdzielni Mieszkaniowej w P.. Organ pierwszej instancji uznał, iż na części działki nr [...] o pow. [...] ha zrealizowano cel tj. budowę osiedla mieszkaniowego [....] w P. Jednocześnie organ umorzył postępowanie w sprawie działki nr [..] o pow. [...] ha, bowiem właścicielem przedmiotowej nieruchomości są obecnie osoby fizyczne. Od decyzji Starosty [..] odwołanie wnieśli W. Z., J. Z. i Z. Z. Odwołujący się podnieśli, że część działki nr [...] nie została wykorzystana zgodnie z celem, na który została nabyta. Odwołujący się zakwestionowali również, zasadność umorzenia postępowania co do działki nr [...]. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy uznał orzeczenie Starosty [...] o odmowie zwrotu działki ewidencyjnej nr [...] za przedwczesne, bowiem organ pierwszej instancji nie ustalił w jakim terminie doszło do ewentualnego zrealizowania wskazanego wyżej celu. W aktach sprawy brak jest również dowodów świadczących o przeprowadzeniu przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w kierunku prawidłowego sprecyzowania celu wywłaszczenia. W związku z tym Wojewoda stwierdził, że postępowanie wyjaśniające i dowodowe zostało przeprowadzone zbyt pobieżnie z naruszeniem art. 7 i 77 kpa. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wyjaśnił, iż aktualne przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania nie ma znaczenia z punktu widzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą jedynie stanowić ograniczenie dla właściciela w sposobie wykorzystywania nieruchomości w przypadku jej ewentualnego zwrotu. Odnosząc się natomiast do działki nr [...] organ odwoławczy uznał, że umorzenie postępowania w sprawie jej zwrotu z powodu zaistnienia przesłanek z art.. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami było niezasadne, bowiem Starosta [...] przeprowadził postępowanie dowodowe pod kątem oceny zasadności wniosku zwrotowego, a w takiej sytuacji powinien odmówić zwrotu tej nieruchomości, a nie umarzać postępowania. Reasumując organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji narusza art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oraz nie uwzględnia orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ pierwszej instancji zdaniem Wojewody, dokonał też błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [..] maja 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa w P . zarzucając jej: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu, że organ pierwszej instancji nie ustalił, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie określonym w art. 137 ust. 1 w/w ustawy; 2) uchybienia proceduralne przejawiające się w ustaleniu, że w aktach sprawy brak jest dowodów świadczących o przeprowadzeniu przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w kierunku prawidłowego sprecyzowania celu wywłaszczenia, czemu zdaniem skarżącej przeczą dowody znajdujące się w aktach sprawy w postaci dokumentów, zeznań świadków i stron, protokołu rozprawy oraz protokołu z oględzin, które to dowody zgodnie z art. 75 § 1 i art. 80 kpa wskazują na udowodnienie okoliczności stanowiących podstawę decyzji wydanej przez Starostę Powiatu [....], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i o utrzymanie w mocy decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 27 [...] 2009 r. odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (działki nr [...]) i umarzającej postępowanie w zakresie żądania zwrotu części nieruchomości (działki nr [..]). W obszernym uzasadnieniu skarżąca podniosła między innymi, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] 2009 r. wizji lokalnej stwierdzono, że na działce nr [...] teren wokół wielorodzinnych budynków mieszkalnych zagospodarowany został [..]. Natomiast część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] leżąca bezpośrednio nad rzeką [..] nie została wprawdzie zabudowana, lecz została w całości zainwestowana i wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem określonym w aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego jako tzw.[..]. Zdaniem skarżącej, postępowanie wyjaśniające zostało przez Starostę [...] przeprowadzone prawidłowo uwzględniając wnioski dowodowe stron i dokonując wizji lokalnej, dlatego zarzut naruszania art. 7 i art. 77 kpa przez organ jest trudny do zaakceptowania przez skarżącą. Natomiast wnioski z przeprowadzonych dowodów stanowiących podstawę wydania przez organ pierwszej instancji decyzji odmawiającej zwrotu działki nr [...] i umarzającej postępowanie co do działki nr [..] znajdują zdaniem skarżącej potwierdzenie w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, które skarżący przykładowo powołuje w skardze. Zdaniem skarżącej dokonane przez Starostę [...] ustalenia wykazały, że obszar działki nr [...] jest funkcjonalnie związany ze zrealizowanym osiedlem mieszkaniowym [...] stanowiąc teren wewnętrznej wentylacji miasta. Skarżąca swój interes prawny w zaskarżeniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. w stosunku do działki nr [...] wywodzi z tego, że teren nad rzeką [...] stanowi obszar rekreacyjny dla mieszkańców P. w tym mieszkańców bloków spółdzielczych. Dlatego też zdaniem skarżącej uchylenie decyzji Starosty [...] przez Wojewodę [...] było niezasadne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym kontroli tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] stanowiącej obecnie część działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa oraz o umorzeniu postępowania w zakresie zwrotu części działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] stanowiącej własność Spółdzielni Mieszkaniowej w P . Materialnoprawną podstawę do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi przepis art. 136 § 3 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podmiot wymieniony w tym przepisie może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Cel ten należy interpretować bardzo ściśle. Potwierdza to regulacja zawarta w art. 136 ust. 1 ustawy zakazująca przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przy ocenie przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy natomiast kierować się jej normatywną (ustawową) definicją zawartą w treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Stosownie do tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczną nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Nie może więc budzić wątpliwości, że w omawianym zakresie istotne jest jedynie to, czy cel wywłaszczenia osiągnięto na całej lub części przejętej nieruchomości oraz czy takie zadanie zostało wykonane we wskazanym przez ustawodawcę przedziale czasu. Natomiast późniejsze zagospodarowanie danego terenu czy sposób wykorzystania gruntów sąsiadujących z wywłaszczoną nieruchomością nie mogą mieć w tym przypadku żadnego znaczenia. Nie chodzi bowiem o to czy określone zamierzenia w ogóle i kiedykolwiek zostały osiągnięte, lecz czy inwestycja stanowiąca podstawę wywłaszczenia konkretnej nieruchomości została wykonana na tej właśnie nieruchomości oraz czy nastąpiło to w ściśle określonym okresie. Natomiast zgodnie z art. 216 cytowanej ustawy roszczenie o zwrot przysługuje nie tylko w razie wywłaszczenia nieruchomości na podstawie obecnie obowiązującej uchwały o gospodarce nieruchomościami, ale dotyczy również nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz SP na podstawie innych ustaw wymienionych w tym przepisie, w tym między innymi na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, będąca własnością małżonków M. i K. Z. poprzedników prawnych skarżących (stanowiąca obecnie działki nr [...] została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [....] sierpnia 1979 r. (Rep. A Nr [...]) z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego w trybie art. 6 powyższej ustawy. Z akt sprawy (oraz ustaleń organu pierwszej instancji) wynika również, że część wywłaszczonej nieruchomości leżąca bezpośrednio nad rzeką [...], stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr [...] nie została objęta planem realizacyjnym osiedla mieszkaniowego [...] w P. (patrz: decyzja Wojewody [...] Nr [..] z dnia [...]1978 r. zatwierdzająca plan realizacyjny powyższego osiedla oraz sam plan stanowiący jej załącznik) a obszar ten stanowi nadal własność Skarbu Państwa. Teren ten nie został także do tej pory zabudowany i stanowi tzw. [..]. Na gruncie tym posadzono drzewka, zasiano trawę i wytyczono alejki spacerowe zgodnie z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych ustaleń bezspornie wynika, że na tej części wywłaszczonej nieruchomości (obecnie dz. Nr 827/105) nigdy nie zostało wybudowane osiedle mieszkaniowe, a teren ten zagospodarowany został znacznie później. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7 i art. 77 kpa nie wyjaśniając dokładnie czy rzeczywiście działka nr [...] wchodzi w skład osiedla mieszkaniowego stanowiąc zieleń osiedlową i teren rekreacji przeznaczony wyłącznie dla jego mieszkańców czy tylko jest wykorzystywana przez mieszkańców P. (w tym mieszkańców osiedla) jako teren spacerowy i rekreacyjny ogólnie dostępny. Organ nie wyjaśnił też w jakiej dacie zostały wykonane naniesienia w postaci posadzenia drzew, wykonania alejek itp. na obecnej działce nr [...]. Zatem stanowisko organu odwoławczego, że odmowa zwrotu spornej nieruchomości przed ustaleniem powyższych kwestii była przedwczesna, Sąd uznał za uzasadnione. Za prawidłowe uznał też Sąd stanowisko organu odwoławczego, że aktualne przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego znaczenia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenia takiego planu mogą stanowić bowiem jedynie ograniczenia dla właściciela nieruchomości w przypadku jej zwrotu co słusznie podkreślił organ odwoławczy. Należy przy tym zaznaczyć, że nie jest realizacją celu wywłaszczenia zagospodarowanie terenu wywłaszczonego po upływie terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wtedy jest to już nowa inwestycja nie wchodząca w żaden sposób w zakres zadania inwestycyjnego budowy osiedla mieszkaniowego zainicjowanego decyzjami z 1979 r. Właściwie zatem organ odwoławczy uznał, że zakres postępowania wyjaśniającego jakie należy przeprowadzić uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Odnośnie natomiast obecnej działki nr [...] o powierzchni [...] ha, na której aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1994 r. Rep. A nr [...] ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w P. z wpisem do księgi wieczystej w dniu [..] kwietnia 1995 r., które to prawo zostało następnie przekształcone w prawo własności aktem notarialnym z dnia [...] września 2008 r. Rep. A nr [...] r. i ujawnione w księdze wieczystej KW nr [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., to organy obu instancji słusznie przyjęły, że ma do niej zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dotyczącym powyższego art. jeżeli przed dniem 1.01.1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot takiej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi oraz jego następcom prawnym, choćby spełnione były przesłanki do jej zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela stanowisko organu odwoławczego, że przy zaistnieniu przesłanek wynikających z treści art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ powinien odmówić zwrotu takiej nieruchomości, a nie umarzać postępowania jako bezprzedmiotowego. Należy zaznaczyć, że odnośnie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowano w istocie dwa przeciwstawne poglądy. Według pierwszego, art. 229 ugn wskazuje na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w odniesieniu do nieruchomości objętej hipotezą tego przepisu i dlatego postępowanie o zwrot należy umorzyć (art. 105 § 1 kpa). Natomiast według drugiego poglądu, zaistnienie okoliczności określonych w tym artykule nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania, lecz w istocie o niezasadności wniosku, dlatego powinno się odmówić zwrotu nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 kpa organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku organ po stwierdzeniu bezprzedmiotowości obowiązany jest postępowanie umorzyć bez merytorycznego rozpoznania wniosku. Jednakże w przypadku wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, do stwierdzenia przesłanki opisanej w art. 229 dochodzi po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonania merytorycznej oceny wniosku pod kątem jego zasadności, trudno zatem twierdzić, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. W takim przypadku organ powinien odmówić zwrotu nieruchomości. Natomiast w przypadku ustalenia braku negatywnej przesłanki z art. 229 ugn organ pierwszej instancji powinien ocenić ustalony stan faktyczny pod kątem istnienia pozytywnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przy uwzględnieniu zarzutów skarżącego dotyczących faktu, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do przepisu art. 137 ugn. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie można uznać, że postępowanie odnośnie działki o nr [...] było bezprzedmiotowe, co w konsekwencji oznacza, że nie było podstaw do jego umorzenia. Zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Wojewodę [...] prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd uznał za niezasadne. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.