I SA/Wa 1056/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Dariusz Chaciński Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M.K. i M.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] marca 2010 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania M. i M. K. od decyzji Starosty P. Nr [...] z [...] grudnia 2009 r. odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], stanowiącą dawną działkę nr [...] z dawnego obrębu [...], aktualnie wg ewidencji gruntów i budynków działki nr: [...] z obrębu [...] (powstałe z podziału działki nr [...] z obrębu [...]) - uregulowane w KW nr [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009r., Starosta P. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. i M. K., zarzucając zaskarżonej decyzji nie wyjaśnienie okoliczności wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2008 r. sygn. I SA/Wa 32/08, przez co zdaniem skarżących nie orzeczono o zwrocie nieruchomości lub przyznaniu odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania i rozpoznaniu sprawy Wojewoda wskazał, że postępowanie zakończone decyzją Starosty P. z [...] grudnia 2009 r. toczyło się w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2003 r. Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z [...] grudnia 2002 r. Nr [...]. Sąd w wyroku tym stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy oraz nie podjęły wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd polecił ustalenie daty wpisu do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego przysługującego Spółdzielni [...] "[...]" do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego Starosta P. w decyzji nr [...] ustosunkował się do zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i ustalił, że jak wynika z księgi wieczystej Nr [...] umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienia własności budynków zawarta aktem notarialnym rep. [...] z [...] listopada 1997r., została wpisana do księgi wieczystej [...] czerwca 2002 r. na wniosek, który wpłynął do sądu tego dnia. Wobec czego w ocenie organu I instancji przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania. Wojewoda [...] wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi art. 136 ust. 3 i art. 137 ust 1 ustawy. Wobec czego w toku postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości właściwy organ winien zbadać, czy wywłaszczona nieruchomość została faktycznie wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności nieruchomości jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości jest podstawowym zadaniem postępowania administracyjnego przy rozpoznaniu żądania zwrotu nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr [...] z [...] kwietnia 1987 r. wywłaszczono za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. [...] m2 położoną w W. przy ul. [...], stanowiącą współwłasność M.K. i M.K. Zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej Nr [...] z [...] grudnia 1976 r. wydaną przez Wydział Planowania Przestrzennego Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu m. W., przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Z pisma Spółdzielni [...] z [...] lutego 2002 r. bezspornie wynika, że na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wojewoda wyjaśnił, że prace związane z realizacją budowy osiedla mieszkaniowego [...] rozpoczęły się [...] stycznia 1988 r., czyli przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Dowodem tego są następujące dokumenty: - decyzja Urzędu [...] W. - [...] Nr [...] z [...] stycznia 1988 r. zezwalająca na budowę budynku mieszkalnego [...] i [...]; - decyzja Urzędu [...] W. - [...] Nr [...] z [...] stycznia 1988 r. zezwalająca na budowę budynku mieszkalnego [...] i [...]; - decyzja Urzędu [...] W. - [...] Nr [...] z [...] maja 1988 r. zezwalająca na budowę budynku mieszkalnego [...]; - decyzja Urzędu [...] W. - [...] Nr [...] z [...] maja 1988 r. zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego [...]. Organ wskazał, że w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2, a więc przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna na nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową wybudowane zostały budynki wielomieszkaniowe, oznaczone obecnie jako [...] i [...],[...] i [...] wraz z całą niezbędną infrastrukturą oraz ulica [...] wraz z całą infrastrukturą (sieć wodociągowa, gazowa, cieplna, deszczowa, sanitarna, kable NN, oświetlenie, parkingi), a więc cel wywłaszczenia został zrealizowany. Potwierdzają to protokoły: - protokół odbioru i przekazania budynku mieszkalnego nr [...] zadanie [...], osiedle [...], ul. [...] z [...] września 1993 r.; - protokół z [...] sierpnia 1988 r. Nr [...] z uzgodnienia dokumentacji projektu drogowego. Wojewoda wyjaśnił, że budowa ulicy [...] nie była sprzeczna z celem decyzji wywłaszczeniowej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że cel wywłaszczenia obejmuje nie tylko wskazaną w decyzji wywłaszczeniowej inwestycję główną, ale również towarzyszącą jej infrastrukturę. Organ wskazał, że [...] maja 2009 r. przy udziale M.K. przeprowadzono wizję na przedmiotowej nieruchomości, podczas której ustalono, że działka Nr [...] (obecnie podzielona na mniejsze działki została zabudowana infrastrukturą osiedlową (drogi dojazdowe, garaże, parkingi, tereny zielone) zgodnie z celem wywłaszczenia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i M. K. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na uznaniu, że skoro umowa o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu i przeniesieniu własności budynków zawarta została aktem notarialnym w dniu [...] listopada 1997 r., a wpisana została do KW nr [...] w dniu [...] czerwca 2002 r., to w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie może mieć zastosowanie art. 229 tej ustawy - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na uznaniu, że prace budowlane związane z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu rozpoczęły się w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy, a więc przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna i tym samym nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na uznaniu, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc przed upływem 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna i tym samym nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; 2/ naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, polegające na nie wyjaśnieniu przez organy orzekające wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, nie podjęciu przez te organy wszystkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebraniu w sposób wyczerpujący i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz nie przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji dowodów, na podstawie których przyjęto, że spełnione zostały przesłanki do uznania, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący zarzucili, że organy dokonując analizy terminu rozpoczęcia prac na spornej nieruchomości, jak też oceny kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie oparły się na dokumentach z których jednoznacznie wynikałoby, kiedy inwestycję i na jakim terenie rozpoczęto, oraz kiedy ją zakończono, tj. nie zbadano dzienników budowy. W ocenie skarżących organy nie dążyły do obiektywnego wyjaśnienia sprawy, bowiem dokonały pobieżnej analizy faktycznej okresu rozpoczęcia prac tylko do części spornej nieruchomości, pomijając całkowicie kwestię zagospodarowania części działki nr [...], części działki [...] i części działki nr [...] o pow. ponad [...] m2. Ta część spornej nieruchomości zdaniem skarżących zagospodarowana została przez Spółdzielnię w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy W. - [...] nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] w W. Skarżący wskazali, że na podstawie decyzji z 1995 r. Spółdzielnia wybudowała zespół domów jednorodzinnych przy ul. [...]. Sieć gazowa i kanalizacyjna wybudowana została na podstawie decyzji z 1997 r. Również na podstawie decyzji z 1995 r. wybudowano osiem segmentów przy ul. [...],[...] i [...]. Zdaniem skarżących wskazuje to, że na powierzchni ponad [...] m2 nie rozpoczęto prac w terminie wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami W tej sytuacji w ocenie skarżących należy uznać, że w odniesieniu co najmniej do tej części nieruchomości stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w związku z czym żądanie właścicieli o jej zwrot jest słuszne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kwestionowane w skardze decyzje zostały wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 marca 2008 r. w sprawie I SA/Wa 32/08. Sąd w wyroku tym wskazując na treść przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organów w uchylonych decyzjach, zawarł wskazanie co do dalszego postępowania, sprowadzające się do ustalenia daty złożenia wniosku o wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ,,ppsa"), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponownie rozpoznając sprawę organy obydwu instancji zastosowały się do powyższego wyroku Sądu i wynikających z niego wskazań. Na podstawie załączonego z [...] lutego 2009 r. odpisu z księgi wieczystej nr [...] dotyczącej spornej nieruchomości organy prawidłowo ustaliły, że wniosek o wpis prawa użytkowania wieczystego został złożony do Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych [...] czerwca 2002 r., a więc zgodnie z art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece datą wpisu prawa użytkowania wieczystego jest dzień [...] czerwca 2002 r. To doprowadziło organy do konkluzji, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej po 1 stycznia 1998 r., tj. po wejściu w życie tej ustawy. Wprawdzie organ I instancji w podstawie rozstrzygnięcia powołał bez potrzeby przepis art. 229 ustawy, jednakże w rzeczywistości go nie zastosował. Podstawą odmowy zwrotu nieruchomości w istocie było ustalenie przez organy, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tej przyczyny nieskuteczny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 229 ustawy, gdyż jak wyżej wyjaśniono, przepis ten w sprawie nie miał zastosowania. Dopiero po przesądzeniu tej kwestii organy przestąpiły do analizy, czy w niniejszej sprawie istnieją podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i prawidłowo uznały, że brak jest ku temu podstaw, wobec zrealizowania celu wywłaszczenia. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawową definicję zbędności zawiera przepis art.137 ust. 1 ustawy stanowiąc, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej z [...] kwietnia 1987 r., wywłaszczenie nieruchomości skarżących nastąpiło pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], zgodnie z przeznaczeniem terenu określonym decyzją nr [...] z [...] grudnia 1976 r. Kierownika Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu m. W. Zebrany obszerny materiał dowodowy wskazuje, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 i 2 ustawy. Zważyć należy, że [...] stycznia 1988 r. wydano decyzję – pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego [...] i [...] przy ul. [...] i [...]. Z kolei [...] stycznia 1988 r. wydano pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego [...] i [...] przy ul. [...] i [...] oraz budynku mieszkalnego [...] przy ul [...],[...] i [...]. Obiekty te zostały odebrane i przekazane do użytku [...] września 1993 r. (k. 193-203 akt adm. tom I). Przed 1990 r. (protokół z [...] sierpnia 1988 r. .- k. 192 akt adm. tom I) została wybudowana infrastruktura wodociągowa, tj. sieć wodociągowa, kanalizacyjna, deszczowa dla terenu całej inwestycji. Budowa tej infrastruktury była powiązana funkcjonalnie z powstawaniem późniejszych obiektów mieszkalnych i zasilała całą inwestycję. Wodociąg był niezbędny do prowadzenia kolejnych robót budowlanych. Powyższe okoliczności wynikają także z ustaleń poczynionych przez Sąd Okręgowy i Sąd Apelacyjny w W. w sprawie z powództwa skarżących przeciwko Miastu W. i Spółdzielni [...] "[...]" w W. o stwierdzenie nieważności umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego (odpis wyroku z uzasadnieniem Sądu Apelacyjnego w W. w sprawie [...] k. 159-164 akt adm. tom II). Ustalenia co do terminu powstania infrastruktury, jej charakteru, zasięgu i przeznaczenia na teren całego powstającego osiedla sądy powszechne ustaliły m. in., z uwzględnieniem opinii powołanego w sprawie biegłego. Wymaga podkreślenia, że wyrok Sądu Apelacyjnego wraz z uzasadnieniem jest istotnym dowodem w sprawie administracyjnej. Ponadto zgodnie z art. 75 kpa organ ma obowiązek dopuścić wszystko co jest niezbędne do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skoro już przed grudniem 1990 r. powstała infrastruktura podziemna dla całej inwestycji, a do 1993 r. wybudowano część budynków mieszkalnych, to nie można przyjąć, że wystąpiła przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można podzielić zarzutów skargi, że skoro część nieruchomości została zabudowana na podstawie pozwoleń na budowę z 1995 r. lub późniejszych – w tym budynki segmentowe i ich osiedlowa kanalizacja - to fakt ten uzasadnia zwrot nieruchomości. Jak wyżej wskazano, infrastruktura podziemna (uzbrojenie terenu dla całej inwestycji) powstała przed 1990 r., co już powoduje, że prace zostały rozpoczęte przed upływem 7 lat, a więc nie wykraczały poza okres oznaczony w art. 137 ust 1 pkt.1 ustawy. Zważyć należy, że pod pojęciem "prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia", o jakim mowa w wyżej wskazanym przepisie, należy rozumieć nie tylko roboty budowlane, ale wszelkie przedsięwzięcia podejmowane w kierunku realizacji celu wywłaszczenia, w tym polegające na podejmowaniu np. aktów i czynności prawnych, planów technicznych, pozwoleń na budowę, zagospodarowanie placu budowy. Wobec tego nieuprawnione są zarzuty skargi, że skoro na części wywłaszczonego terenu roboty wykonywano na podstawie pozwoleń z 1995 r. i z 1997 r., a odbiór robót nastąpił w 1998 r., to uzasadnia to zwrot nieruchomości. Należy z całą mocą podkreślić, że wywłaszczenie nastąpiło na budowę osiedla, a nie na budowę konkretnych budynków wskazanych w skardze. Z istoty rzeczy budowa dużego osiedla mieszkaniowego jest rozłożona w czasie i przebiega etapami. Na taką inwestycję składa się cały kompleks obiektów mieszkalnych, usługowych, urządzeń towarzyszących, ciągów komunikacyjnych, parkingów, urządzeń sportowych, zieleni osiedlowej, ciągów pieszych. Wobec tego ocena przesłanek z art. 137 ust. 1 ustawy nie może być dokonywana w odniesieniu do każdego z tych elementów ze zorganizowanej całości (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2008 r., I OSK 946/07). Jak wynika także z protokołu oględzin nieruchomości i załączonej dokumentacji fotograficznej, w dacie złożenia wniosków o zwrot, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Powstało osiedle wraz z infrastrukturą i ulicami na całym terenie. Nie ma więc podstaw do zwrotu części nieruchomości, gdyż nie został naruszony przepis art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy nie naruszyły również przepisów art. 7, 77 § i 107 § 1 kpa. Wbrew zarzutom skargi, organ zgromadził niezbędne dokumenty, dokonał oceny ich wiarygodności, wydając trafne rozstrzygnięcie, uzasadnione faktem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Odnośnie zarzutu stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] czerwca 1985 r. o oddanie w użytkowanie wieczyste działki na rzecz Spółdzielni (a więc jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej), to wskazać należy, że rozstrzygnięcie to nie ma znaczenia dla sprawy o zwrot nieruchomości. Stwierdzenie nieważności ma ten skutek, że na podstawie decyzji z 1985 r. prawo użytkowania wieczystego, nigdy nie powstało, a więc nieruchomość do chwili wywłaszczenia nie była w użytkowaniu wieczystym i stanowiła własność skarżących. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku - z mocy art. 151 ppsa.