II OSK 1132/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Grzegorz Czerwiński Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1213/10 w sprawie ze skargi A. C. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r. nr XCV/1271/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kościelniki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. C. na rzecz Gminy Kraków kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1132/11 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1213/10 po rozpoznaniu skargi A. C. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r. nr XCV/1271/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kościelniki. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, iż skarżąca wniosła skargę na powyższą uchwałę w dniu 15 września 2010 r. po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, zarzucając naruszenie: art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ dalej cytowanej jako u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej wynikających z jej prawa własności do działki nr [...] obr. [...][...] w Krakowie; art. 15 ust. 1 i 17 ust. 4 u.p.z.p, poprzez sporządzenie projektu planu miejscowego w sposób niezgodny z ustaleniami studium; art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie rysunku planu miejscowego w zbyt małej skali, pomimo, że nie wystąpiły szczególne okoliczności; ( 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1587/ poprzez użycie nieprawidłowych kolorów do oznaczeń; art. 140 kc polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania z własnych nieruchomości. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości, bądź ewentualnie w części, to jest w zakresie ( 39 określającego sposób zagospodarowania działki należącej do skarżącej. W uzasadnieniu skargi podnosi się, że działka skarżącej znajduje się na terenie o przeznaczeniu wyłączającym możliwość jej zagospodarowania "zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem" jak też realizację uprawnień wynikających z decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 12 sierpnia 2005 r. dopuszczającej budowę stacji paliw płynnych, stacji gazu LPG oraz pawilonu sprzedaży i zadaszenia stanowiska tankowania wraz z pylonem reklamowym /zabudowy usługowej/. W ocenie skarżącej ograniczenia planem miejscowym są sprzeczne z tą decyzją naruszając prawa nabyte skarżącej jak też są dowolne, co stanowi przekroczenie władztwa planistycznego. Skarżąca podniosła też sprzeczność planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, gdyż teren objęty planem leży w obszarach oznaczonych w studium symbolami MN - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oraz ZO - tereny otwarte przeznaczone między innymi pod łąki, pola uprawne i sady. Dla obszaru "Kościelniki" studium nie przewiduje możliwości wyznaczenia obszarów o przeznaczeniu takim , jak funkcja usługowa dla obsługi służb porządkowych oraz z zakresu kultury, administracji, gastronomi i handlu detalicznego, lub też o funkcji sportowo-rekreacyjnej. W ocenie skarżącej plan miejscowy nie jest też zgodny ze studium w zakresie intensywności zabudowy i maksymalnej wysokości budynków. Naruszony został art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymagający rozstrzygnięcia o zgodności ze studium. Niezgodny jest też z wymaganiami ustawowymi w zakresie skali mapy rysunek planu /art. 16 ust. 1/ jak też zastosowane grube linie rozgraniczające wywołują dodatkowe trudności w odczytaniu treści planu. Naruszono także ład przestrzenny wobec zróżnicowania przeznaczenia działek po przeciwnych stronach ulicy [...] w zakresie sąsiedztwa terenów pod intensywną zabudowę usługową z terenami rolniczymi co powoduje "ostry kontrast architektoniczny". Rada Miasta Kraków w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podnosząc, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego kwestionowaną uchwałą, gdyż nie jest wystarczające powołanie się jedynie na prawo własności do działki nr [...]. Nie wykazała też, że został naruszony interes prawny skarżącej. W kwestii zarzutu naruszenia władztwa planistycznego stwierdzono, że Gmina działała w ramach przysługujących jej uprawnień określając przeznaczenie terenów w planie miejscowym. Ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi o kształcie przysługującego właścicielowi prawa własności. Odpowiednią regulację zawiera art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Nie występuje sprzeczność z art. 140 kc. Brak też sprzeczności z ustaleniami studium, skoro w planie miejscowym odpowiednio pewne treny przeznaczono pod zabudowę, a inne mają mieć charakter rolniczy. Nie zostały też naruszone pozostałe wymogi ustawowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zarzuty w niej podniesione nie okazały się trafne. W ocenie Sądu I instancji naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej poprzez ograniczenie jej uprawnień związanych z prawem własności nastąpiło, bowiem jej nieruchomość /działka nr [...] obr. [...]/ znajduje się na terenie objętym planem. Skarżąca ma więc interes prawny we wniesieniu skargi. Samo naruszenie interesu prawnego skarżącej nie wystarcza jednak dla oceny, że zaskarżona uchwała naruszyła prawo lub jest z prawem sprzeczna. Ingerencja planu w prawo własności nie może powodować zarzutu, że nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego. Możliwe jest przeznaczenie terenów na poszczególne cele, co wiąże się z ingerencją w prawo własności ale nie oznacza przekroczenia władztwa planistycznego, które występuje nie wtedy, gdy plan ogranicza prawo własności, ale wówczas, gdy organom planistycznym można zarzucić dowolność w działaniu albo kierowanie się nieobiektywnym celem. Zaskarżony plan w ocenie Sądu w sposób przemyślany, zorganizowany, spójny i konsekwentny przeznacza poszczególne obszary na kolejne cele. W kwestii zarzucanej niezgodności planu z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Sąd I instancji zauważył, że jest to akt określający politykę przestrzenną gminy, a w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego /art. 9 ust. 1 u.p.z.p./. Plan miejscowy nie może dokładnie odwzorowywać studium, gdyż ma inne cele do spełnienia. Dla obszaru objętego planem studium przewiduje przeznaczenie MN oraz ZO, przewidując również konieczność lub możliwość wprowadzenia w planie funkcji dodatkowych. Takie uszczegółowienie studium nie może być uznane za sprzeczność czy niezgodność ze studium. Pozostałe zarzuty /skala mapy czy kolorystyka zastosowanych linii rozgraniczających/ dotyczą kwestii, które nie mogą rzutować na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Istotne jest to, że rysunek planu jest czytelny i przejrzysty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. C. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jak też, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. Skarga kasacyjna zarzuca także naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 147 ( 1 ppsa poprzez oddalenie skargi na uchwałę podjętą z naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że zdaniem skarżącej plan miejscowy nie może doprowadzić do "modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć". Sąd I instancji trafnie zauważył, że studium dla obszaru objętego planem przewiduje jedynie tereny o przeznaczeniu określonym symbolem MN oraz ZO, zaś wyznaczenie obszarów pod zabudowę o funkcji produkcyjnej w tym planie nie może być uznane za mieszczące się w granicach określonych art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Sąd natomiast "zbyt szeroko rozumie możliwość doprecyzowania w planie miejscowym zapisów studium". Pewne modyfikacje nie mogą prowadzić do zmiany kierunków przewidzianych w studium. Niedopuszczalne jest wyznaczenie obszarów na terenie objętym symbolem MN pod inną np. produkcyjną, czy usługową zabudowę. Rada Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie podnosząc zwłaszcza, iż istotą tej skargi, która nie powinna być potraktowana jako zasadna, jest wskazanie na błędne ustalenie stanu faktycznego przez Sąd I instancji w zakresie zgodności planu miejscowego ze studium, a nie błędna wykładnia wskazanych przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W podstawach skargi kasacyjnej zarzuca się naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jak też, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. Jak to można wnosić z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz z materiału zgromadzonego w aktach sprawy, skarżąca ze względu na jej prawa rzeczowe do jednej z działek położonych na terenie objętym przedmiotowym planem, zainteresowana jest w uzyskaniu możliwości realizacji stacji paliw z obiektami towarzyszącymi, na co już wcześniej uzyskała decyzję o warunkach zabudowy. Jest to widoczną przyczyną podnoszenia zarzutów dotyczących w jej ocenie braku zgodności kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków polityki przestrzennego gminy. Nie można jednakże, jak to słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku, podzielić słuszności twierdzeń skarżącej, bowiem nie może w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego budzić wątpliwości, iż w sytuacji, gdy studium teren, na którym znajduje się nieruchomość strony przeznacza pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz pod tereny rolnicze, to również zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia taki właśnie kierunek zagospodarowania danego terenu. W żadnym razie nie można przy tym zarzucić Sądowi I instancji, iż akceptuje dowolność w podejściu do tych kierunków polityki przestrzennej, które zostały zakreślone w studium. W ramach niniejszej sprawy, wbrew oczekiwaniom skarżącej, nie ma podstaw do dokonywania analizy w takim zakresie, jaki odnosi się do sposobu przeznaczenia innych terenów objętych planem, poza terenem który wiąże się z interesem prawnym skarżącej, w aspekcie zgodności ze studium /podnoszono np. kwestię wyznaczenia innych terenów jako przeznaczonych pod produkcję/. Zasadne jest też stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w tej kwestii, że zastosowanie grubości czy też koloru linii rozgraniczającej, jak też przyjętej skali mapy planu nie, może być traktowane jako istotne naruszenie prawa zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma to żadnego wpływu na możliwość korzystania z planu, jego wyrazistość i czytelność. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą okoliczności nabycia praw z decyzji o warunkach zabudowy, to zasadnie wskazuje się, iż wejście w życie planu, którego treść uniemożliwia skorzystanie przez inwestora z warunków tej decyzji, która podlega wygaszeniu stosownie do art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje, że nie może ona mieć wpływu na uznanie zasadności skargi kasacyjnej. Zrozumiałe jest, że skarżąca dąży do usunięcia z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co otworzyło by jej drogę do realizacji uprawnień wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, jednakże podnoszone zarzuty, ze względu na ich niezasadność, nie mogą doprowadzić do osiągnięcia przez skarżącą oczekiwanego rezultatu. Zasadne jest więc w tym względzie stanowisko Sądu I instancji zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz Rady Miasta Krakowa wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Nie są w konsekwencji zasadne zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia nie zostały w sprawie stwierdzone. Sąd I instancji w wystarczającym zakresie odniósł się do wszystkich wymaganych kwestii w warunkach rozpoznawanej sprawy i po ich analizie doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, iż zaskarżone orzeczenie odpowiada zarówno wymogom prawa materialnego, w tym także wskazywanym przez stronę skarżącą, jak też normom prawa procesowego. Całkowicie słusznie Sąd I instancji zauważył, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem określającym politykę przestrzenną gminy, a w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego /art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/, a więc plan miejscowy nie może dokładnie odwzorowywać studium, gdyż ma inne cele do spełnienia. Uszczegółowienie studium w planie miejscowym nie może zatem być uznane za sprzeczność czy niezgodność ze studium. Zarzucając przy tym w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji nie dokonał we własnym zakresie oceny zachowania zasad ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od tego, co podniesiono w skardze, skarżąca nie wywiodła, w jakim zakresie w jej ocenie Sąd uchybił temu wymogowi, a w szczególności nie wskazała, które poza omówionymi wyraźnie przez Sąd kwestie, mieszczące się w pojęciu tych zasad, zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, a do tego nie odniesiono się w zaskarżonym wyroku, co mogło mieć przy tym znaczący wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.