II SA/Kr 1213/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann / spr. / Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Jacek Bursa Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. C. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r. nr XCV/1271/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kościelniki skargę oddala II SA/Kr 1213/10 UZASADNIENIE Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 17 marca 2010 r. Uchwałę Nr XCV/1271/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki". W dniu 15 września 2010 r. skargę na powyższą uchwałę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.C. , zam. w [...]. Skarga została wniesiona po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Skarżąca zarzuciła: 1. Naruszenie art. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - cyt. dalej jako u.p.z.p.) poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności działki nr [...] w Krakowie, 2. Naruszenie art. 15 ust. 1 oraz 17 ust. 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu miejscowego planu w sposób niezgodny z ustaleniami w studium, 3. Naruszenie art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie rysunku planu w zbyt małej skali (1:2000), pomimo, że nie wystąpiły szczególne okoliczności, 4. Naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedoprowadzenie projektu planu miejscowego do zgodności z Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, 5. Naruszenie § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1587 - cyt. dalej jako rozporządzenie) poprzez użycie nieprawidłowych kolorów do oznaczeń, 6. Naruszenie art. 140 k.c. polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania z własnych nieruchomości Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości, bądź ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 39 ustaleń planu, które określają sposób zagospodarowania działki nr [...] naruszające interes prawny skarżącej, a także o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty zostały rozwinięte. Napisano tu, że w granicach obszaru objętego ustaleniami planu znalazła się należąca do skarżącej nieruchomość obejmująca działkę nr [...]. Znalazła się ona na terenach oznaczonych w planie symbolem R 12 przeznaczonym pod tereny rolnicze, w szczególności pod uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady. Powyższe ustalenia wyłączają możliwość zagospodarowania działki nr [...] zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Jednocześnie ustalenia planu uniemożliwiają skarżącej realizację uprawnień wynikających z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przekroczenie władztwa planistycznego przez organ gminy stanowi ingerencję w prawo własności. Ograniczenia nie mogą być nakładane na właściciela nieruchomości dowolnie, ponieważ doprowadziłoby to do powstania sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności. Jest to równoznaczne z obowiązkiem zachowania proporcjonalności zastosowanych środków w stosunku do zamierzonego celu. Skarżąca uzyskała decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2005 r. warunki zabudowy. Dopuszczono tam możliwość budowy stacji paliw płynnych, stacji gazu LPG oraz pawilonu sprzedaży i zadaszenia stanowiska tankowania wraz z pylonem reklamowym, co oznaczało dopuszczenie zabudowy usługowej. Ustalenia planu pozostają w sprzeczności z ustaleniami w/w decyzji i naruszają prawa, jakie nabyła skarżąca. Skarga wskazuje dalej na sprzeczność ustaleń uchwały z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Wskazano, że teren objęty planem leży w obszarach oznaczonych w studium symbolami MN - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oraz ZO - terenami otwartymi przeznaczonymi między innymi pod łąki, pola uprawne i sady. Plan oprócz terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności przewiduje również na swoim obszarze tereny, których przeznaczenia nie da się pogodzić z kierunkami zagospodarowania określonymi w studium. Zgodnie z § 32 oraz § 33 plan dopuszcza powstanie zabudowy o funkcji produkcyjno usługowej (obszary PU1 oraz PU2), jak również zgodnie z § 29 ustaleń planu dopuszczalna jest w wyznaczonych obszarach (U1 - U4) zabudowa o funkcji usługowej dla obsługi służb porządkowych oraz z zakresu kultury, administracji, gastronomii i handlu detalicznego. Podkreślić w tym miejscu należy, że studium przewiduje możliwość zagospodarowania terenów w sposób określony w § 32 oraz §33, jedynie dla obszarów oznaczonych w studium symbolem P, tymczasem obrębie obszaru, który obejmuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Kościelniki" studium nie przewiduje możliwości wyznaczenia obszarów o takim przeznaczeniu. Analogicznie sytuacja kształtuje się w odniesieniu do obszarów oznaczonych w planie jako 1 - U4 przeznaczonych pod funkcję usługową (§ 29), US1 i US2 (§34) przeznaczonych pod tereny o funkcji sportowo - rekreacyjnej, obszary te wyznaczone zostały pomimo tego, iż studium na terenie objętym planem nie przewiduje zabudowy o tego rodzaju funkcji podstawowej. Odnosząc się do ustaleń planu w zakresie terenów oznaczonych symbolem MN, których podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności stwierdzić należy, że w zakresie ustaleń dotyczących warunków zagospodarowania terenu pozostają one w sprzeczności z warunkami określonymi w studium ustalonych dla obszarów przeznaczonych od zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Warunki i standardy wykorzystania terenów pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności zostały w studium precyzyjnie określone. W szczególności chodzi o określenie w § 24 ustaleń planu maksymalnej wysokości dla rozbudowywanych i nowo powstałych budynków, która określona została do 12 metrów, oraz do 9 metrów dla budynków w obszarze oznaczonym symbolami MN4, MN7, MN13, MN18. Studium wyraźnie wskazuje, że wysokość ta określona powinna być na poziomie 8 metrów do gzymsu oraz 13 metrów do kalenicy. W tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia planu odnoszące się do wysokości budynków w obszarze MN nie wskazują w jaki sposób należy mierzyć ich wysokość. Brak jest zastosowanego w studium określenia czy wysokości liczyć należy do gzymsu czy też do kalenicy. Doszło więc do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Literalna wykładnia tego przepisu zobowiązuje do podjęcia uchwały, w której zakresie rada gminy przyjmuje przedstawiony do uchwalenia projekt planu miejscowego, po stwierdzeniu jego zgodności ze studium, a w załącznikach rozstrzyga o uwzględnieniu zgłoszonych uwag oraz o sposobie realizacji inwestycji. W ocenie skarżącej niezgodnie z przepisami prawa został również sporządzony rysunek planu, stanowiący obligatoryjny załącznik do tekstu planu. Ustawa o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje wart. 16 ust. 1, że plan miejscowy powinien być sporządzony w skali 1: 1 000. Natomiast plan został sporządzony na mapie w skali 1 :2000. Ponadto przy zastosowaniu małej skali mapy, rysunek planu wykonano przy stosunkowo grubych liniach rozgraniczających, co wywołuje dodatkowe trudności z odczytaniem treści planu Za nieuzasadnione uznać również należy zróżnicowanie przeznaczenia działek znajdujących się po przeciwnych stronach ulicy Brzeskiej. Należy, bowiem podkreślić, że podstawową zasadą, jaką organy powinny kierować się przy sporządzaniu planu jest zasada ładu przestrzennego. Ponadto podczas sporządzania planu organy powinny brać pod uwagę również walory architektoniczne i krajobrazowe. Ustalenia odnośnie przeznaczenia nieruchomości skarżącej oraz nieruchomości znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy Brzeskiej nie mogą zostać uznane za zgodne z w/w zasadami. Bezpośrednie sąsiedztwo terenów przeznaczonych pod intensywną zabudowę usługową (oznaczonych symbolami U1 2) z terenami rolniczymi (oznaczonymi symbolem R12) powoduje wyraźny i bardzo ostry kontrast architektoniczny. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano tu najpierw, że skarżąca powinna wykazać naruszenie interesu prawnego przez kwestionowaną uchwałę. Nie czyni za dość temu wymaganiu powołanie się przez skarżącą jedynie informacji o byciu właścicielami działek nr [...]. Niedostarczenie jakichkolwiek dokumentów powoduje, że skarżąca nie tylko nie wykazała, że naruszony został jej interes prawny, ale co więcej nie wykazała, że ogóle interes prawny na dzień złożenia skargi jej przysługuje. W kwestii zarzutu naruszenia władztwa planistycznego stwierdzono, że. zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny. Gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interesy ogólnospołeczne. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Wbrew sugestiom skarżącej, nie można z prawa własności wywodzić prawa do zabudowy - jako nieodzownego elementu tego prawa. Również ostateczna decyzja o warunkach zagospodarowania terenu nie stanowi o kształcie przysługującego właścicielowi prawu własności. Stwierdzono, że ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącą z nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Kwestionowane ustalenia planu nie stoją w sprzeczności z przepisami art. 140 kodeksu cywilnego. Wskazano dalej, że wyznaczenie obszarów o odmiennym przeznaczeniu wynikało z konieczności zachowania zgodności pomiędzy postanowienia planu a ustaleniami Studium. Dlatego też obszarom określonym studium jako przeznaczone do zainwestowania oraz obszarom otwartym, w planie odpowiadają odpowiednio tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny rolnicze. Napisano też, że w celu wykluczenia sytuacji, w której ostateczna decyzja o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu jest sprzeczna z postanowieniami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku uchwalenia planu, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, stwierdza się wygaśnięcie decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W kwestii zarzutu niezgodności planu ze Studium wyjaśniono, że plan dopuszcza wysokość nowopowstających obiektów do 12 m (z wyjątkiem terenów MN4, MN7, MN 13, MN 18, dla których określono maksymalną wysokość do 9 m, ze względu na zasięg strefy ochrony przedpola widokowego otoczenia zespołu pałacowo-parkowego, natomiast parametr intensywności zabudowy został (zgodnie ze studium) zastąpiony innym parametrem tj. powierzchnią zabudowy. Dla obszarów MN powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 30% powierzchni obszaru przy zachowaniu powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 70% . Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, która wskazuje, iż w studium zostały wyznaczone tereny oznaczone symbolem MN - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności, dla których jako główną funkcję przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Powyższy zapis studium nakłada na organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązek przeprowadzenia analizy pod kątem konieczności wprowadzenia w terenach, dla których studium wskazuje jako główną funkcję zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dodatkowych funkcji oraz ich zakresu, w celu zaspokojenia potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Kolejne zapisy studium precyzują, w którym kierunku powinny pójść stosowne analizy. Podano tu treść tych zapisów i stwierdzono, że zostały one celowo pominięte w skardze. Stwierdzono, że nie jest prawdą, jak zostało to podniesione w skardze, iż studium przewiduje możliwość zagospodarowania terenów w sposób określony w § 32 oraz § 33 ustaleń planu, jedynie dla obszarów oznaczonych w studium symbolem P. Zgodnie z ustaleniami studium, dla terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności, należy miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zarezerwować obszary przeznaczone pod inne funkcje, w celu realizacji zawartych w studium warunków i standardów wykorzystania terenu. Przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki" powyższe zalecenia zostały uwzględnione przez organ sporządzający projekt planu. Dlatego oprócz terenów pod zabudowę mieszkaniową, w projekcie planu zostały wyznaczone obszary oznaczone symbolami PU, U, US, w których można zrealizować powstanie takich obiektów, jak: boiska i place sportowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą, składy, magazyny oraz obiekty i urządzenia umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych oraz związanych z przetwórstwem i in. Nie można tak ustalić przeznaczenia terenu, że spowodowałoby to zaburzenie rozwoju przestrzennego miasta. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony nie tylko w celu umożliwienia kontynuowania zabudowy mieszkaniowej tego obszaru, lecz także w celu zapewnienie prawnych i przestrzennych warunków dla rozwoju osiedla "Kościelniki11. W kwestii zarzutu naruszenia zasad sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego napisano, że zarówno ustawa, jak i rozporządzenie dopuszczają, możliwość sporządzenia projektu planu w skali l :500 lub 1:2000. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki" obejmuje obszar o powierzchni 460,87 ha. A zatem wielkość obszaru przesądziła o wyborze skali mapy, w której został opracowany rysunek. Wobec zarzutu naruszenia formy graficznej rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego napisano, że dopuszczalnym jest rozszerzenie podstawowych barwnych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów, zawartych w załączniku Nr l do rozporządzenia, a nawet ich połączenie w granicach jednego terenu, jednak tylko i wyłącznie w przypadku, gdy z przepisów planu można jednoznacznie odczytać przeznaczenie terenu, a określone na danym terenie funkcje nie stanowią funkcji rozłącznych czy sprzecznych. Tylko w takich przypadkach potencjalny inwestor, na podstawie ustaleń planu, jest w stanie określić warunki zagospodarowania danego terenu. Rysunek planu jednoznacznie wydziela obszary o odmiennych przeznaczeniach. Sytuacja taka powoduje, że plan spełnia wymogi wynikające z § 8 ust. 2 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) w połączeniu z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) w przypadku skargi wniesionej na uchwałę organu gminy powinnością sądu administracyjnego jest zbadanie, czy uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem. Ustawowe sformułowanie: "sprzeczność z prawem" oznacza kwalifikowaną wadę prawną, polegająca właśnie na sprzeczności (działanie contra legem), toteż nie chodzi tu o jakiekolwiek naruszenie prawa. Z określeniem tym koresponduje zresztą kompetencja sądu do stwierdzenia nieważności, a nie do zwykłego uchylenia zaskarżonej uchwały. Powyższa uwaga odnosi się w pełni do analizy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przy czym do podstaw oceny dochodzi tu jeszcze art. 28 u.p.z.p., zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania planu, a także istotne naruszenie trybu jego sporządzania powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W przypadku skarg na plan miejscowy mamy więc do czynienia z tak zakreśloną całością, determinującą zakres orzekania sądu. W omawianej tu sprawie przeprowadzona analiza doprowadziła do wniosku, że Uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki" nie jest sprzeczna z prawem, a przy jej sporządzaniu nie naruszono zasad sporządzania planu ani w sposób istotny nie naruszono trybu jego sporządzania. W tej sytuacji zarzuty skarżącej nie okazały się trafne. 1. Pierwszy z dwóch podstawowych zarzutów skargi odnosi się do przekroczenia przez Radę Miasta Krakowa władztwa planistycznego i został połączony z zarzutem naruszenia art. 140 k.c. Formułując ten zarzut skarżąca nietrafnie łączy ze sobą dwa elementy, które zwykle występują w sprawach konfliktów toczących się wobec miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale które powinny być rozpatrywane oddzielnie. Pierwszy z tych elementów, to naruszenie przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżącej poprzez ograniczenie jej uprawnień związanych z prawem własności. Naruszenie to rzeczywiście nastąpiło, gdyż skarżąca jest właścicielką działki nr [...], która znajduje się na terenie objętym planem. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowym sama własność nieruchomości znajdującej się na terenie objętym planem wystarcza do tego, aby mówić o istnieniu interesu prawnego właściciela, a jeżeli plan powoduje ograniczenie w prawie własności, można również mówić o naruszeniu interesu prawnego. Nie ma racji strona przeciwna twierdząc, że skarżący powinien wykazać stosownymi dokumentami fakt naruszenia swego interesu prawnego. Naruszenie takie jest zdarzeniem obiektywnym, które sprawdzić powinien sąd badając dopuszczalność skargi. Jednakże samo naruszenie interesu prawnego podmiotu skarżącego, wystarczające dla wniesienie skargi, nie wystarcza dla oceny, że zaskarżona uchwała naruszyła prawo lub jest z prawem sprzeczna. Potrzebny tu byłby drugi element, którego w niniejszej sprawie brak. Ingerencja planu w prawo własności nie może automatycznie powodować zarzutu, że Rada przekroczyła granice swego władztwa planistycznego. Taka jest istota miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przy pomocy których rada gminy może przeznaczać poszczególne tereny na kolejne cele. Wiąże się to najczęściej z ingerencją w prawo własności ale nie oznacza przekroczenia danego przez ustawę władztwa planistycznego. Przekroczenie tego władztwa pojawia się nie wtedy, gdy plan ogranicza prawo własności, ale dopiero wtedy, gdy organom planistycznym można zarzucić dowolność w działaniu albo kierowanie się nieobiektywnym celem. W niniejszej sprawie zarzutu dowolności postawić się nie da, gdyż plan obszaru "Kościelniki" w sposób przemyślany zorganizowany, spójny i konsekwentny przeznacza poszczególne obszary na kolejne cele. Pomylenie tych obu elementów w skardze wynika zwłaszcza z tego, że skarżąca w pierwszym rzędzie wnosi o stwierdzenie nieważności tylko tej części planu, która dotyczy jej działki. Błędnie oczekuje zatem, że samo naruszenie interesu prawnego wystarczy do uwzględnienia jej skargi. 2. Drugi istotny zarzut skargi polega na zakwestionowaniu przez skarżącą zgodności planu z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca nie dostrzega, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium jest aktem określającym politykę przestrzenną gminy, a w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Tak zakreślona istota studium pokazuje, że musi się ono różnić od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stopniem szczegółowości. Plan nie może dokładnie odwzorowywać studium, gdyż ma inne cele do spełnienia. Zresztą ustawodawca wprowadzając te dwa rodzaje aktów nie mógł przecież racjonalnie zakładać ich tożsamości. Dlatego badanie zgodności planu ze studium nie może polegać na porównywaniu detali, ale na analizie tego, czy plan odpowiada zasadom sformułowanym w studium i idzie w odpowiednim kierunku w zakresie polityki przestrzennej gminy. W analizowanej sprawie rzeczywiście obowiązujące studium przewiduje dla obszaru objętego planem przeznaczenie MN oraz ZO. Studium jednak przewiduje również konieczność lub możliwość wprowadzenia a planie funkcji dodatkowych, co zostało w zaskarżonym planie miejscowym zrealizowane (§ 29, § 32 § 33 i §34 planu). Takie uszczegółowienie studium nie może być uznane za sprzeczność czy niezgodność ze studium. Służy ono ogółowi mieszkańców i dopuszcza inwestycje, które są niezbędne dla funkcji podstawowej, jaką jest zabudowa mieszkaniowa. 3. Pozostałe zarzuty skargi dotyczą kwestii, które nie mogą rzutować na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Prawo jednakże dopuszcza posługiwanie się przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rysunkiem w skali 1:2000. Kwestia użytych kolorów jest zawsze bardzo dyskusyjna. Istotne jest to, że rysunek planu jest czytelny i przejrzysty. W opisanej sytuacji, skoro zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.