II SA/Kr 695/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann / spr. / Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Jacek Bursa Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skarg A. S. i A. G. na uchwałę Rady Gminy Rzezawa z dnia 29 lipca 2009 r. nr XXVI/160/09 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzezawa I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II. zasądza od Rady Gminy Rzezawa na rzecz skarżących A. S. i A. G. kwoty po 557 / pięćset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania II SA/Kr 695/10 UZASADNIENIE Rada Gminy Rzezawa podjęła w dniu 29 lipca 2009 r. Uchwalę Nr XXVI/160/09 w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzezawa uchwalonego w dniu 6 lutego 2004 r. (Uchwała Nr XlII/81 /04). Zmiana dotyczy ustaleń tekstowych planu w zakresie warunków lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wprowadzono nowy § 8 ust. 2 pkt 1 lit. f) i nowy § 8 ust. 2 pkt 5 lit. f), w których wykluczono "lokalizowanie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", co nie dotyczy "urządzeń infrastruktury technicznej". W dniu 5 maja 2010 r. powyższą uchwałę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.S. , zam. w [...] oraz A.G. , zam. w [...]. Skargi zostały poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia każdego ze skarżących. Skarżący zarzucili 1). naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm. - cyt. dalej jako u.p.z.p.), poprzez wprowadzenie do planu zapisów mających charakter zapisów indywidualnych a ponadto stojących w sprzeczności z prawem, 2). naruszenie art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie ograniczenia w wykonywaniu własności w akcie niższej rangi niż ustawowy, 3). naruszenie art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, która dopuszcza prowadzenie działalności mogącej znacząco oddziaływać na środowisko po spełnieniu określonych warunków. W uzasadnieniu skarg napisano, że skarżący już od 2006 r. podejmowali działania zmierzające do zagospodarowania terenu, który znajduje się w ich władaniu, na potrzeby prowadzonej przez siebie działalności rolniczej tzn. na budowę fermy tuczu brojlera o łącznej obsadzie 240 000 sztuk, na działkach numer [...] oraz [...] w O. (A. S. oraz budowę fermy tuczu brojlera o łącznej obsadzie 300 000 sztuk, na działkach numer [...] oraz [...] . Rada Gminy nie mogła nie wiedzieć o planowanych inwestycjach, pomimo tego uchwalą z dnia 29 lipca 2009 r. wprowadzona została zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmująca między innymi teren, na którym inwestycja ta była planowana. W związku z nowymi zapisami będzie ona niemożliwa do zrealizowania. Umieszczenie w uchwale takiego zapisu jest nadużyciem władztwa planistycznego przez Radę Gminy. Nie jest ona bowiem uprawniona do określania aktem prawa miejscowego, jakie inwestycje nie mogą być na jej terenie wykonywane, jeżeli ich prowadzenie jest dopuszczalne na mocy przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wprowadzenie takiego zapisu nie zmienia w istocie przeznaczenia gruntu a jedynie w sposób niedopuszczalny zmierza w kierunku wyłączenia możliwości lokalizowania na terenie gminy inwestycji, które są w subiektywnej ocenie mieszkańców gminy niepożądane. Rada Gminy pod pozorem dbałości o środowisko wprowadza zbyt daleko idące ograniczenia, które nie znajdują żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Przepisy o ochronie środowiska wskazują, w jakich przypadkach dane tereny mogą być wyłączone spod dokonywania określonego rodzaju inwestycji. Jednakże przepisy te nie przewidują, aby to gmina podejmowała decyzje w tym zakresie. Uchwała Rady Gminy narusza prawo do swobodnego dysponowania gruntem. Co więcej działanie to jest skierowane przeciwko skarżącemu. Zgodnie z uchwalą zakaz wprowadzono jedynie w odniesieniu do terenów rolniczych oznaczonych na planie symbolami RP. Na tych terenach miała powstać inwestycja skarżącego. Żadne inne tereny leżące na obszarze gminy nie zostały objęte zakazem. W związku z tym nic sposób nie zauważyć, że treść uchwały w rzeczywistości nie ma charakteru abstrakcyjnego i generalnego, a konkretny skierowany do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Jakkolwiek skarga dotyczy uchwały Rady Gminy, to nie bez znaczenia dla jej oceny jest fakt, że została podjęta w warunkach postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie sposób bowiem założyć aby Rada Gminy podejmując taką uchwałę nie wiedziała o toczącym się postępowaniu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest skuteczna i zaskarżona uchwała zasługuje na stwierdzenie nieważności, jakkolwiek w zasadzie z innych przyczyn, niż te, które wskazano w skardze. Nie można bowiem czynić zarzutu miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianie z tego powodu, że formułuje w swoim tekście normy zbliżone do indywidualnych. Istotą i specyfiką planu miejscowego jest bowiem to, że ustala on konkretne przeznaczenie większych lub mniejszych obszarów, co może również dotyczyć pojedynczych działek. Regulacja taka nie jest zresztą dosłownie "indywidualna", gdyż przecież nie jest skierowana do indywidualnego adresata. Nie jest również trafny zarzut naruszenia Konstytucji RP i art. 6 u.p.z.p przez wprowadzenie ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w akcie niższej rangi niż ustawowy. To właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala bowiem na takie ograniczanie drogą aktów prawa miejscowego i czyni to właśnie w art. 6. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawnym instrumentem wyznaczonym przez akt rangi ustawowej. Wreszcie nietrafny jest zarzut naruszenia prawa ochrony środowiska. Planowanie przestrzenne dotyczy bowiem tylko przeznaczenia terenów a nie dotyka konkretnej działalności mogącej lub nie mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego kwestie związane z samą szczegółową ochroną środowiska muszą być rozpatrywane na innej płaszczyźnie niż kwestie planistyczne. W obrębie planowania należy oczywiście uwzględniać wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), ale dzieje się to na innych zasadach i w innej skali niż działania podejmowane w oparciu o prawo ochrony środowiska. Słuszna jest natomiast uwaga skarżących o przekroczeniu przez Radę Gminy Rzezawa granic władztwa planistycznego, choć umotywowanie tego zarzutu w skardze nie jest już prawidłowe. To przekroczenie granic władztwa planistycznego przez zaskarżoną uchwałę przejawia się zwłaszcza w dowolności przyjętego rozstrzygnięcia, które nie zostało należycie uzasadnione w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy. Przede wszystkim należy tu zauważyć, że celem planowania przestrzennego jest zwłaszcza ustalenie przeznaczenia terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Zaskarżona uchwała nie realizuje tego celu, gdyż nie przeznacza żadnego terenu na żaden cel, a tylko działa negatywnie: wyklucza niektóre przedsięwzięcia gospodarcze na wyznaczonym terenie. Cel wykluczenia tych przedsięwzięć jest tylko pozornie jasny. Rada nie zadała sobie trudu, żeby podejmując takie rozstrzygnięcie wyważyć interesy różnych podmiotów, których kolizja może doprowadzić do miejscowych konfliktów społecznych. Rada nie oceniła też sytuacji terenu objętego zmiana planu z punktu widzenia walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) a przecież tak znaczne ograniczenie działalności gospodarczej zmieni znacznie wartość nieruchomości objętych planem. Rada wybiórczo i arbitralnie przyjęła, że właśnie tylko nieruchomości skarżących mają być wyłączone z możliwości lokalizowania określonych przedsięwzięć, gdyż wiedziała, że właśnie oni takie przedsięwzięcia zamierzają podjąć. Wynika stąd, że jej uchwała ma w istocie charakter interwencyjny, chce doraźnie zapobiec czyjejś działalności i nie bierze pod uwagę konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest na tyle lakoniczne i szablonowe, że nie da się w nim znaleźć odpowiedzi na pytanie o motywy podjęcia uchwały o takiej właśnie treści. Wymagania wobec organów planistycznych stawiane przez u.p.z.p. są na tyle wszechstronne i ścisłe, że każde działanie o niewytłumaczalnych motywach lub o motywach sprzecznych z konkretnymi zapisami tej ustawy powinny być uznawane za przekroczenie granic władztwa planistycznego. Ustawa ta jako całość - poprzez swoje poszczególne przepisy - uniemożliwia dowolność działania organów planistycznych a dowolność ta jest wyraźnie widoczna w regulacji wprowadzonej przez zaskarżoną uchwałę. W konkluzji należy więc stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z istotą planowania przestrzennego a w szczególności z rozwiązaniami ogólnymi u.p.z.p., zwłaszcza z art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 6). Z tego powodu Sąd stwierdził jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach postanowiono na podstawie .art. 200 tejże ustawy.