II OSK 1131/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Grzegorz Czerwiński Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1008/10 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r. nr XCV/1271/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kościelniki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. Sp. z o.o. w K. na rzecz Gminy Kraków kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1131/11 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpatrzeniu skargi K. Spółka z o.o. w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r. nr XCV/1271/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kościelniki - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że skarżący będąc właścicielem działek nr [...],[...] oraz [...] obr. [...][...] położonych w obrębie przedmiotowego planu po wyczerpaniu wymogu wezwania do usunięcia naruszeń ww. uchwałą wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się stwierdzenia nieważności całej uchwały, ewentualnie w części dotyczącej ( 25 i ( 39 określających sposób zagospodarowania działek należących do skarżącego. Zarzucił przy tym, iż zaskarżona uchwała narusza art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1 2 pkt 6, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 140 kc. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego nieruchomość skarżącego składająca się z ww. działek jest położona na terenach oznaczonym symbolami MNU 9 oraz R 13. Zgodnie z ( 5 obszar oznaczony symbolem MNU 9 został przeznaczony pod tereny zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowo-usługowej, zaś jako podstawowe przeznaczenie wskazano zabudowę mieszkaniowo-usługową, usługową i mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą, zaś zgodnie z ( 39 obszar oznaczony symbolem R 13 został przeznaczony pod tereny rolnicze, w szczególności pod uprawy polowe oraz rolnicze użytki, uprawy ogrodnicze i sady. Takie przeznaczenie należących do niego gruntów narusza w ocenie skarżącego jego interes prawny poprzez wyłączenie możliwości zagospodarowania zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Nie uwzględniono uprawnień skarżącego wynikających z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także nie rozważono możliwości zastosowania regulacji, która w sposób mniej dotkliwy ingerowałaby w sferę uprawnień właściciela nieruchomości. Został w konsekwencji naruszony art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 14 Konstytucji. /por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 205/09/. Część nieruchomości skarżącego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa znajduje się w obszarze MN, t. j, o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności, nie może więc być na nim lokalizowana zabudowa mieszkaniowa i mieszkaniowo-usługowa o niskiej intensywności, jak to stanowi plan miejscowy, dopuszczając zabudowę usługową z naruszeniem postanowień studium. W studium wskazując zabudowę mieszkaniową jednorodzinną przewiduje się też lokalizację niezbędnych obiektów i urządzeń służących realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektów i urządzeń usług komercyjnych służących zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszaru z jednoczesnym wskazaniem orientacyjnej intensywności zabudowy mieszkalnej i wysokości zabudowy. Dopuszczenie przepisem ( 25 ust. 7 oraz ( 39 planu miejscowego na obszarze MNU 9 także zabudowy usługowej pozostaje w sprzeczności ze studium. Obszar oznaczony symbolem R 13 wyklucza zaś na tym terenie jakąkolwiek zabudowę. Skarżący podniósł też zarzut naruszenia procedury uchwalenia planu miejscowego a w szczególności art. 20 ust. 1 tej ustawy poprzez nieuwzględnienie wymogu uchwalenia planu zgodnego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy jako aktu kierownictwa wewnętrznego, którego treścią są związane organy gminy. Skarżący podkreślił, że w przepisach ( 26 - 35 określono przeznaczenie inne, niż wynikające ze studium /zabudowa usługowa, produkcyjna i usługowa oraz tereny sportu i rekreacji. Ponadto plan sporządzono w skali niezgodnej z ustawowymi wymogami, a także naruszono wymogi w zakresie kolorystyki i grubości linii rozgraniczających, co czyni plan miejscowy mało czytelnym. Brak jest też dla obszaru oznaczonego symbolem MNU 9 wystarczającego określenia parametrów i wskaźników zabudowy np. w zakresie szerokości elewacji frontowej. Nieprecyzyjne są uregulowania dotyczące dopuszczalnej wysokości budynków. W konsekwencji może to doprowadzić do naruszenia podstawowych zasad planowania przestrzennego, takich jak zasada dobrego sąsiedztwa czy też zasada ładu przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie twierdząc, że nie ma miejsca niezgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie zostały naruszone przepisy dotyczące skali planu jak też zastosowanych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 21 stycznia 2011 roku pełnomocnik strony skarżącej sprecyzował skargę ograniczając ją do zarzutów odnośnie działki nr [...] obr. [...][...], gdyż strona skarżąca jest właścicielem tylko tej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie jest zasadna, podkreślając, że sprawę rozpoznał "w zakresie interesu prawnego skarżącego" a więc działki nr [...] obr. [...][...]. Skargę wniesiono w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nie budzi w ocenie Sądu, iż interes prawny skarżącego Przedsiębiorstwa został naruszony przez postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie działki nr [...] obr. [...][...]. Wyczerpując stosowną procedurę /bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszeń/ skarżące Przedsiębiorstwo spełniło przesłankę do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 147 ( 1 ppsa w połączeniu z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ w przypadku skargi wniesionej na uchwałę organu gminy powinnością sądu administracyjnego jest zbadanie, czy uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem. Zaskarżony plan został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś wszystkie zarzuty podniesione w skardze skupiały się na naruszeniu zasad sporządzania planu, który jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego i wraz z innymi przepisami prawa współkształtuje treść prawa własności. Nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji i art. 140 kc oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to przepisy z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W niniejszej sprawie działanie organu administracji w ramach "władztwa planistycznego" mieściło się w cenie Sądu I instancji w granicach wyznaczonych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Zdaniem Sądu nie jest zasadny zarzut niezgodnosci planu ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy, skoro działka należąca do strony skarżącej objęta obszarami MNU 9 i R 13 to teren zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowo-usługowej, a obszar R 13 - to teren rolniczy. Taki podział "dokładnie odpowiada podziałowi i przeznaczeniu działki w studium". Zwłaszcza teren w studium oznaczony symbolem MN jest przeznaczony do zabudowy i zainwestowania /o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności, z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym a także obiektami i urządzeniami usług komercyjnych służących zaspokajaniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Dla działki strony skarżącej przewidziano więc funkcję mieszkaniową o niskiej intensywności jako wiodącą dodając, że może być ona uzupełniona określonymi obiektami służącymi zaspokajaniu potrzeb lokalnych. Studium nie przesądziło zatem definitywnie, czy na części działki skarżącego może być kreowane w planie wyłącznie przeznaczenie budownictwa mieszkaniowego o niskiej intensywności /jednorodzinnego/, umożliwiając sprecyzowanie tych zadań w planie miejscowym. W ocenie sądu I instancji niezasadne są także pozostałe zarzuty dotyczące skali części graficznej planu, linii rozgraniczających oraz parametrów i wskaźników zabudowy, które pozwalają w wystarczająco jasny i precyzyjny sposób odczytać postanowienia planu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło K. spółka z o.o. zarzucając naruszenie: 1/ prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, 2/ przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 147 ( 1 ppsa wobec oddalenia skargi pomimo, że powinna być uwzględniona, gdyż narusza określone w pkt 1 przepisy prawa materialnego, a także art. 134 ( 1 ppsa wobec ograniczenia kontroli zaskarżonej uchwały jedynie do zarzutów wskazanych w skardze i ograniczenie kontroli jedynie do nieruchomości należących do skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że ustalenia planu miejscowego w sposób rażący naruszają interes prawny skarżącego poprzez wyłączenie możliwości swobodnego zagospodarowania nieruchomością obejmującą wykorzystywane przez niego działki zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, podkreślając przy tym, że plan nie może doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć, bowiem plan powinien być zgodny a nie tylko spójny ze studium. Zwłaszcza przewidzenie w planie wyznaczonych obszarów pod funkcję produkcyjną nie mieści się w granicach określonych przepisem art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zachowano też wskaźnika zabudowy określonego w studium. Sąd I instancji według skarżącego zbyt szeroko rozumie możliwość doprecyzowania w planie miejscowym "zapisów studium". Nie jest zgodne ze studium wyznaczenie w planie terenów wyłącznie pod usługi oraz produkcję. W ocenie skarżącego na Sądzie I instancji ciążył obowiązek zbadania całej uchwały w sprawie planu miejscowego pod kątem zwłaszcza ustaleń studium. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta Krakowa wnosząc o jej oddalenie i podnosząc, że istotą skargi jest zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego przez Sąd I instancji, zaś taki zarzut jest niezasadny. Plan miejscowy jest zgodny ze studium w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych w studium symbolem MN, jak też nie miały miejsca inne naruszenia prawa. Stwierdzenie przez Sąd I instancji braku naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i istotnego naruszenia trybu jego sporządzania skutkuje oddaleniem skargi. Podkreśla się także, że ze skargi innego podmiotu na ten sam plan Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok oddalajacy skargę, w tym samym dniu, co wyrok zaskarżony w niniejszej sprawie /sygn. akt II SA/Ka 1213/10/, zaś w myśl poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1952/10 Sąd I instancji był związany oceną prawną wcześniej wydanego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, iż "związanie sądu orzekającego o legalności akt prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazuje się naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. Jak to zostało ustalone przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie treści zaskarżonego wyroku oraz akt sprawy, skarżące Przedsiębiorstwo ma prawa rzeczowe /prawo własności/ tylko do jednej z wymienionych przez nie działek znajdujących się na przedmiotowym terenie a więc kwestia posiadania w sprawie interesu prawnego może być odnoszona w istocie tylko do tej jednej działki, jak to zresztą słusznie zauważył Sąd I instancji. Podnosi ono przy tym, iż kwestionując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dąży do tego, aby "zachować dotychczasowe prawo" w zakresie korzystania z własnej nieruchomości, czyli tej jednej działki. W tym zakresie również wydaje się, iż zachodzi nieporozumienie co do możliwości osiągnięcia takiego stanu, jaki można określić przez "zachowanie dotychczasowych praw strony", skoro z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżące Przedsiębiorstwo jest zainteresowane nadaniu prawu gminnemu takiej treści, która umożliwiłaby mu realizację na własnym terenie zabudowy wielorodzinnej o dużej intensywności, podczas gdy jest to teren, który przed uchwaleniem spornego planu miejscowego w ogóle nie był przewidziany pod zabudowę, zaś w jego otoczeniu znajduje się zabudowa jednorodzinna, a obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Rady Miasta Krakowa wyjaśnił, iż ta okoliczność była brana pod uwagę przy określaniu kierunków zagospodarowania terenu w studium, a następnie ustalaniu treści planu miejscowego. Skarżące Przedsiębiorstwo, jak z tego wynika, pełniące funkcje inwestorskie, wybrało środki prawne całkowicie nieskuteczne dla zrealizowania swoich celów, bowiem nawet gdyby uzyskało w niniejszej sprawie pozytywne orzeczenie, prowadzące do usunięcia z obrotu prawnego uchwały w sprawie planu miejscowego, to i tak nie załatwiłoby celu, jaki zamierzało osiągnąć. Jak się wydaje miało ono w tym zakresie wystarczającą świadomość, skoro wnosząc o usunięcie naruszeń zaskarżoną uchwałą, wnosiło jednocześnie o zmianę postanowień tego planu właśnie w takim kierunku, a więc zamieszczenie w tym planie takiej regulacji, która należącą do niego nieruchomość potraktuje jako przeznaczoną pod budownictwo wielorodzinne. Tylko zaś taka treść planu miejscowego mogłaby zapewnić skarżącemu Przedsiębiorstwu prawo do budowy na przedmiotowej nieruchomości takich domów, jakie zamierza realizować. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji określonych przepisów prawa materialnego, jak to podkreśla się w tej skardze, zwłaszcza w zakresie nie wyjaśnienia kwestii zgodności zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego ze studium, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są one całkowicie nieusprawiedliwione. Sąd I instancji obszernie bowiem, wychodząc poza zakres dotyczący tylko nieruchomości skarżącego Przedsiębiorstwa, poddał analizie i ocenił sprawę w obrębie omawianej problematyki w szczególności zasad sporządzania planu miejscowego, zbadania jego zgodności ze studium jak też stwierdzenia tej zgodności przez Miasto Kraków. Ustalenia dokonane w tym zakresie przez Sąd I instancji w pełni podziela orzekający w sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie jest sporne w sprawie, że nieruchomość Przedsiębiorstwa jest położona na obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności /jednorodzinne/ a w części na cele rolnicze. Zarówno w studium, jak i w zaskarżonej uchwale te funkcje terenu są zbieżne i gwarantują odpowiednie do polityki gminy zagospodarowanie danego terenu. Okoliczność, na jakie cele przeznacza się inne tereny, nie należące do skarżącego, podnoszona wprawdzie w skardze kasacyjnej i omówiona w zaskarżonym wyroku, nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Słuszne jest też stanowisko Sądu I instancji co do tego, że kwestia skali mapy planu, grubości i koloru linii rozgraniczających oraz wskaźników zabudowy wskazanych w studium jako orientacyjne /jest to przecież akt polityki gminnej a nie prawo miejscowe/ nie ma pierwszorzędnego znaczenia, a więc zastosowane rozwiązania wbrew żądaniom skarżącego Przedsiębiorstwa nie mogą wpłynąć na usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.