II GSK 1011/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2112/10 w sprawie ze skargi "P." Spółka jawna – J. J., S. G. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu odsetek od kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "P." Spółka jawna – J. J., S. G. z siedzibą w Z. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2112/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę "P." Sp. j. – J. J., S. G. z siedzibą w Z. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego również "GITD") z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. (dalej zwany również "WITD") z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], o zwrocie skarżącej spółce uiszczonej przez nią kary pieniężnej w wysokości 3500 zł, a także postanowienie WITD z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiające uzupełnienia decyzji organu I instancji w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego odsetek od nienależnie zapłaconej kary pieniężnej. Ponadto Sąd stwierdził, że uchylone decyzje oraz postanowienie nie podlegają wykonaniu, a także zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej spółki 1357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organu administracji, który stwierdził, że art. 94 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej zwana "u.t.d.") posługuje się pojęciem "zwrotu uiszczonej kary", co oznacza, że kara powinna zostać zwrócona w wysokości nominalnej, w jakiej została uiszczona przez zobowiązanego, bez należności ubocznych. Zdaniem organu, kary nakładane na podstawie ustawy o transporcie drogowym nie są niepodatkowymi należnościami budżetowymi, gdyż mają podobny charakter do grzywien pobieranych na podstawie prawa karnego, a tych doktryna nie uznaje za niepodatkowe należności budżetowe. Ponadto organy Inspekcji Transportu Drogowego nie mają uprawnienia wynikającego z art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.; dalej zwana również "o.p.") do ustalania lub określania kar pieniężnych, gdyż wysokość tych kar wynika wprost z u.t.d. Oznacza to, zdaniem GITD, że brak jest podstaw materialnoprawnych do wyrównania stronie szkody lub przyznania odsetek. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowisko organów administracji odnośnie zwrotu odsetek było nieprawidłowe, a zatem wydane w sprawie decyzje oraz postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Sąd pierwszej instancji uznał, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ([...] lipca 2010 r.) żaden z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie wyłączał stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych nakładanych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d. Z art. 2 § 2 – 4 o.p. wynika natomiast m.in., że przepisy działu III stosuje się do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalonych lub określonych przez inne organy niż organy podatkowe, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Z kolei "niepodatkowe należności budżetowe" to niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych (art. 3 pkt 8 o.p.). W ocenie Sądu, kara nakładana na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. jest niepodatkową należnością budżetu państwa, do której na mocy art. 2 § 2 o.p. stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w którym zawarto także uregulowania dotyczące nadpłat i ich oprocentowania (rozdział 9). Kara ta ma bowiem charakter publicznoprawny, jest wskazany organ uprawniony do jej nakładania inny niż organ podatkowy, kara stanowi także dochód budżetu państwa. Kara ta ma charakter sankcji finansowej za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego i nie jest zamieszczona w wyodrębnionym rozdziale ustawy o transporcie drogowym, zawierającym przepisy karne, a zatem nie można jej przypisać charakteru sankcji wynikającej z normy prawa karnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył GITD, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 3 pkt 8 o.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie do kar pieniężnych wynikających z art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 1 u.t.d., bowiem należności wynikające z art. 92 u.t.d. nie są należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych, 2) art. 2 § 2 o.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie do należności wynikających z art. 92 u.t.d., w sytuacji gdy należności z art. 92 u.t.d. zostały kompleksowo uregulowane w rozdziale 11 ustawy o transporcie drogowym, a zatem nie zachodzi możliwość stosowania art. 2 § 2 o.p., który to przepis ma zastosowanie jedynie do niepodatkowych należności budżetu państwa, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ administracji stwierdził w szczególności, że kara pieniężna z art. 92 ust. 1 u.t.d. nie wynika ze stosunku publicznoprawnego, gdyż nie ma charakteru świadczenia odpłatnego lub nieodpłatnego, nie jest też nakładana w celu przymuszenia do realizacji tego świadczenia. Ma wyłącznie charakter represyjny a nie egzekucyjny. Celem jej istnienia jest wyrządzenie przez prawo dolegliwości za naruszenie zasad wynikających z tego prawa a nie osiągnięcie tego, co powinno mieć miejsce w wyniku dobrowolnego zastosowania się do postanowień przepisu. Tym samym nie można utożsamiać sankcji wynikającej z prawa publicznego z sankcją wynikającą ze stosunków publicznoprawnych. Omawiane kary pieniężne nie wynikają ze stosunków publicznoprawnych, gdyż byłoby to wbrew ich "naturze", bowiem Państwo akceptowałoby tym samym fakt wykonywania np. transportu drogowego bez wymaganej licencji pod warunkiem uiszczenia określonej należności. Jeżeli zatem Państwo nie akceptuje pewnego rodzaju zachowań, to trudno przyjąć, aby sankcja za naruszenie w takich sytuacjach obowiązku prowadziła do nawiązania między obywatelem a Państwem zobowiązania publicznoprawnego, czy stosunku publicznoprawnego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepisy szczególne zawarte w rozdziale 11 ustawy o transporcie drogowym regulują kompleksowo wszystkie sprawy wynikające z należności określonych w art. 92 u.t.d. Milczenie ustawodawcy w zakresie np. odsetek, następstwa prawnego, przedawnienia, opłaty prolongacyjnej nie może być automatyczne traktowane jako zgoda na stosowanie w tym zakresie działu III Ordynacji podatkowej. Brak wypowiedzenia się w tych obszarach świadczy jedynie o tym, że dla tego rodzaju należności nie zostały one przewidziane. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, że w związku z trudnościami interpretacyjnymi przy ustaleniu czy do kar pieniężnych z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej ustawodawca wprowadził (ustawą z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 225, poz. 1466) jednoznaczny przepis – art. 93 ust. 11 u.t.d., według którego do kar tych nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Celem tej regulacji nie była zmiana dotychczasowego stanu prawnego lecz wyeliminowanie pojawiających się odmiennych interpretacji art. 92 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. "P." Sp. j. – J. J., S. G. nie skorzystała z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik spółki (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu administracji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zarzuca naruszenia przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy będącym podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Tak ustalony stan faktyczny uzasadniał przyjętą przez Sąd pierwszej instancji podstawę do zastosowania prawa materialnego. Rozważania dotyczące oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy poprzedzić stwierdzeniem, na co także słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że należało brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji, czyli w dniu [...] lipca 2010 r. Chodzi o to, że ustawą z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 225, poz. 1466) w treści art. 93 u.t.d. dodano ust. 11, według którego do kar, o których mowa w ust. 10 tego artykułu, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie chodzi zatem o udzielenie odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy od zwróconej a bezpodstawnie pobranej kary pieniężnej w wysokości 3500 zł należą się odsetki i czy w związku z tym mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Tak sformułowane pytanie jest konieczne do oceny trybu ubiegania się o naliczenie i wypłatę odsetek od bezpodstawnie pobranej kwoty pieniężnej według stanu prawnego sprzed 31 grudnia 2010 r., czyli wejścia w życie wskazanej wyżej nowelizacji przepisów ustawy o transporcie drogowym. Podkreślić należy, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji żaden z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie wyłączał stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych nakładanych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (w tym także powołane przez Sąd pierwszej instancji do daty zmiany ustawy) jednoznacznie wypowiedziało się, że skoro dawna ustawa nie unormowała w tamtym czasie tych zagadnień, zastosowanie miały przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdyż określają tryb rozliczeń takich należności, a ustawa o transporcie drogowym w art. 94 ust. 1 kary te zaliczyła do dochodów budżetu państwa. W art. 94 ust. 5 u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) przewidziano zwrot wspomnianej kary w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania wynikających z art. 92 u.t.d. należności ze stosunków publicznoprawnych, a w konsekwencji do braku podstaw zastosowania art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 o.p. Wynika to z oceny strony wnoszącej skargę kasacyjną, że przepisy szczególne zawarte w rozdziale XI ustawy o transporcie drogowym regulują kompleksowo wszystkie sprawy wynikające z należności określonych w art. 92 u.t.d. Powyższego poglądu nie można podzielić z następujących powodów. O ile w ustawie z dnia 29 października 2010 r. dokonano zmian w zakresie wyżej wskazanym, to ta okoliczność przemawia za tym, że brakowało kompleksowej regulacji. Przy braku tej regulacji, a istniejącej regulacji określonej art. 94 ust. 1 u.t.d., że kary pieniężne stanowią dochód budżetu państwa, istniały pełne podstawy, aby sięgnąć do regulacji określonej w art. 2 § 2 o.p., przewidującej stosowanie przepisów działu III również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 o.p. organy. W art. 3 pkt 8 o.p. określono, co należy rozumieć przez niepodatkowe należności budżetowe. Zaliczono do nich niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Rozumienie tych przepisów przez kasatora wypływa tylko z faktu negacyjnego, a więc braku wypowiedzenia się ustawodawcy. Przy ocenie tej kasator pomija regulacje wyżej wymienione w art. 94 ust. 1 i 5 u.t.d., a więc zwrotu uiszczonej kary pieniężnej w przypadkach tam wymienionych. O ile wcześniej zabrakło regulacji, że nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, to zakwalifikowanie przez ustawę tych kar jako dochodów budżetu państwa w pełni upoważnia do interpretacji jaka do tej pory była wywiedziona. Tym bardziej, że przepisy art. 2 § 1 pkt 1 i § 2 o.p. nakazały stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, a chodzi o niepodatkowe należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia upoważnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 ustawy organy, a więc inne niż organy podatkowe. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że warunkiem stosowania Ordynacji podatkowej przy naliczaniu według niej odsetek nie jest istnienie w akcie normatywnym stosownego odesłania do jej przepisów. Przepis art. 2 § 2 i § 4 o.p. sformułował dwie jednoznaczne zasady. Chodzi o przepisy działu III, które stosuje się do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalonych lub określonych (jak to już wyżej podano) przez inne organy niż organy podatkowe, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast druga zasada odnosi się do wyłączenia przepisów Ordynacji podatkowej w sprawach świadczeń pieniężnych ze stosunków cywilnoprawnych i opłat za usługi normowanych przepisami o cenach. W ustawie o transporcie drogowym do czasu nowelizacji z 29 października 2010 r. nie było takich wyłączeń dotyczących rozpoznawanej sprawy. Biorąc dodatkowo pod uwagę argumentację, jaką posłużył się Trybunał Konstytucyjny w powołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku z dnia 31 marca 2008 r. o sygn. SK 75/06 (publ. OTK-A 2008/2/30) i poglądy spotykane w piśmiennictwie, stwierdzić należy, że nie ma wystarczających powodów do przypisywania analizowanej karze pieniężnej charakteru sankcji wynikającej z normy prawa karnego, ani też z normy zajmującej trudne do lokalizacji miejsce pomiędzy prawem administracyjnym i karnym, na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2007 r. o sygn. akt II GSK 223/06, czy też do postanowienia NSA z dnia 9 września 2008 r. o sygn. akt II GW 4/08. Należy więc przyjąć, że do tej kary miały zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zbędne jest przy tym poszukiwanie w zaskarżonym wyroku naruszenia cech stosunku publicznoprawnego, który wymaga oddzielnego omówienia. Nie ulega wątpliwości, że prawo administracyjne reguluje organizację i funkcjonowanie administracji publicznej, w tym również stosunki zachodzące między jej podmiotami w układzie nadrzędności i podporządkowania w oparciu o prawa i obowiązki adresatów norm prawa materialnego stosowanych i egzekwowanych w określonej procedurze. Prawo administracyjne i kształtowane nim stosunki prawne mają więc charakter publicznoprawny, z wyjątkiem sytuacji poddanych unormowaniom innych gałęzi prawa lub wyłączeń dokonanych w jego przepisach. Nie ulega zatem wątpliwości, że struktura nadzoru drogowego i jego funkcjonowania obejmuje także uprawnienia do kontroli w zakresie spełniania wymogów będących podstawą do wydawania dokumentów o jakich mowa w ustawie, jak i nakładania kar pieniężnych. Oznacza to przynależność do sfery prawa podatkowego, a finansowe sankcje za nieprzestrzeganie przepisów mają charakter prawa publicznego. Nie można zatem w świetle powyższego podzielić zarzutu kasatora, że nie są to należności wynikające ze stosunków publicznoprawnych, co miałoby skutkować brakiem podstaw do zastosowania omawianych przepisów Ordynacji podatkowej. Powyższe oznacza, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje swoje podstawy w art. 209 w związku z art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i 3 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.).