VI SA/Wa 2113/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi "P." Sp. j. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odsetek 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] maja 2010 r. oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje oraz postanowienie nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej "P." Sp. j. z siedzibą w Z. kwotę 177 (sto siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania "P." Spółki jawnej z siedzibą w Z. (dalej: skarżąca, Spółka) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] o zwrocie odwołującej kary pieniężnej w wysokości 100 zł, w części dotyczącej wniosku o zwrot odsetek, utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia: [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] nałożył na "P." Sp. j. z siedzibą w Z. karę pieniężną w wysokości 100 zł. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, GITD decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1808/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 378/09 oddalił skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o zwrocie Spółce uiszczonej kary pieniężnej. W dniu 20 maja 2010 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) skarżąca złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wniosek o uzupełnienie powyższej decyzji w przedmiocie rozstrzygnięcia co do odsetek od nienależnie zapłaconej kary pieniężnej. Podniosła, że w dniu 17 marca 2010 r. wystąpiła z wnioskiem o zwrot zapłaconej kary wraz z odsetkami. Żądanie to ponowiła w piśmie z dnia 30 kwietnia 2010 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu I instancji z dnia 28 kwietnia 2010 r. o wskazanie rachunku bankowego, na który zostanie dokonany zwrot nadpłaty. W ocenie Spółki z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dalej: "u.t.d.") wynika, że kary pieniężne stanowią dochody budżetu państwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1071/08 i postanowieniu z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II GW 4/08 stanął na stanowisku, że kary pieniężne nakładane na podstawie ustawy o transporcie drogowym są niepodatkowymi należnościami budżetowymi w rozumieniu art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm., dalej: "o.p."). Wobec tego, zwłaszcza w oparciu o art. 78 o.p. Spółce powinna zostać zwrócona kara z odsetkami. Organ nie rozstrzygnął kwestii odsetek w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Nie ocenił także intencji Spółki wynikających z wniosków z dnia 17 marca 2010 r. i z dnia 30 kwietnia 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego odmówił uzupełnienia rozstrzygnięcia cytowanej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego odsetek od nienależnie zapłaconej przez skarżącą kary pieniężnej. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołał art. 111 k.p.a. Zdaniem organu z przepisów art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm), według którego kary pieniężne nakładane na podstawie ustawy o transporcie drogowym stanowią dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki na mocy odrębnych ustaw w zw. z art. 67 cyt. ustawy (mówiącego, że do spraw dotyczących należności wymienionych w art. 60, nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych stosuje się k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III o.p.) i art. 94 ust. 5 u.t.d., będącego lex specialis w stosunku do powołanych regulacji uiszczona kara podlega zwrotowi tylko w wysokości, w jakiej została zapłacona. Spółka, zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym postanowieniu, w dniu 16 czerwca 2010 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) złożyła do GITD odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2010 r. w zakresie pominięcia rozstrzygnięcia co do odsetek. Odwołująca Spółka ponowiła zarzuty, choć rozszerzyła uzasadnienie. Ponadto powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/08, opubl. OTK ZU/2A, poz. 30, z którego wynika, że kara pieniężna nałożona na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d. spełnia warunki określone w art. 2 § 2 o.p., co oznacza, że zastosowanie do niej mają także przepisy działu III o.p. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia , zgodnie z żądaniem albo uchylenia jej i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Transportu Drogowego cytowaną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy również uznał, że art. 94 ust. 5 u.t.d. stanowi lex specialis wobec regulacji zawartych w Ordynacji podatkowej. Przyjął, że skoro art. 94 ust. 5 u.t.d. posługuje się pojęciem "zwrotu uiszczonej kary", to oznacza, że kara powinna zostać zwrócona w formie decyzji, w wysokości nominalnej, w jakiej została uiszczona przez zobowiązanego (nie ma znaczenia czy została uiszczona dobrowolnie, czy też w drodze egzekucji administracyjnej), bez należności ubocznych. Brak jest podstawy materialnoprawnej do wyrównania stronie szkody lub przyznania odsetek. Kary nakładane na podstawie u.t.d. nie są niepodatkowymi należnościami budżetowymi, gdyż mają podobny charakter do grzywien pobieranych na podstawie prawa karnego, prawa karnego skarbowego, których doktryna nie uznaje za niepodatkowe należności budżetowe. Ponadto organy Inspekcji Transportu Drogowego nie posiadają uprawnienia wynikającego z art. 2 § 2 o.p. do ustalenia lub określenia kar pieniężnych, gdyż kary z ustawy o transporcie drogowym mają charakter konstytutywny, ich wysokość wynika wprost z ustawy. Zdaniem organu skarżącej przysługuje powództwo do sądu powszechnego o odszkodowanie. Pismem z dnia 30 sierpnia 2010 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 2 września 2010 r.) skarżąca Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GITD, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: - art. 2 § 2 oraz art. 3 pkt 8 o.p. w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2, art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.t.d. poprzez błędną wykładnię, że kara pieniężna nakładana na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d. za naruszenie obowiązków o czasie pracy kierowców (art. 92 ust. 1 pkt 2 u,.t.d.) nie jest niepodatkową należnością budżetu państwa, - art. 94 ust. 5 u.t.d. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zwrot kary pieniężnej następuje jedynie w wysokości, w jakiej została nałożona, - art. 78 o.p. w zw. z art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.t.d. oraz art. 2 § 2 o.p. poprzez pominięcie jego zastosowania; 2) przepisów postępowania: - art. 77, 80 k.p.a. poprzez niedokonanie rozważenia i oceny zebranego materiału dowodowego w zakresie zasadności wysokości należnych odsetek od zwracanej kary. Skarżąca ponowiła argumentację przedstawioną wcześniej, Nie zgodziła się ze stanowiskiem GITD, że kara nakładana na mocy art. 93 ust. 1 u.t.d. za naruszenie obowiązków z art. 92 ust. 1 pkt 2 u.t.d. ma charakter karny a nie administracyjny. Powołała się na szereg wyroków sądów administracyjnych. Nie podzieliła także poglądu GITD co do szczególnego charakteru art. 94 ust. 5 u.t.d. względem przepisów Ordynacji podatkowej. Ponadto brak zapisu w art. 94 ust. 5 u.t.d. w kwestii odsetek nie oznacza, że oprocentowanie zwracanej kary jest wyłączone. Pismem z dnia 7 października 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego stanowiącym odpowiedź na skargę, wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sąd administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez "P." Sp. j. z siedzibą w Z. skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2010 r. Sąd doszedł do wniosków, że skarga ta jest zasadna. Przepis art. 94 ust. 5 u.t.d. stanowi, że w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie tej kary. Z kolei art. 93 ust. 11 u.t.d. mówi, że do kar, o których mowa w ust. 10 (kar nakładanych w wysokości określonej w załączniku to cytowanej ustawy dla przedsiębiorcy lub podmiotu realizującego przewóz), nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.). Przepis ten nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu omawianej skargi, gdyż został dodany przez art. 5 pkt 12 lit. d) ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 225, poz. 1466) i zaczął obowiązywać z dniem 31 grudnia 2010 r. (art. 11 powołanej ustawy z dnia 29 października 2010 r.). Sąd natomiast brał pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji czyli w dniu [...] lipca 2010 r. Dla oceny charakteru kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. ma także art. 94 ust. 1 u.t.d., który mówi, że kary pieniężne stanowią dochód budżetu państwa. Należy zauważyć, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji żaden z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie wyłączał stosowania przepisów działu III o.p. do kar pieniężnych nakładanych w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d. Zgodnie zaś z art. 2 § 2 - 4 o.p., gdy odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy jej działu III stosuje się również do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalanych przez inne organy, którym przysługują uprawnienia organów podatkowych, z wyjątkiem świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach. W zacytowanych przepisach Ordynacji podatkowej są sformułowane dwie jednoznaczne zasady: - przepisy jej działu III stosuje się do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalonych lub określonych przez inne organy niż organy podatkowe, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, - przepisów Ordynacji podatkowej nie stosuje się w sprawach świadczeń pieniężnych ze stosunków cywilnoprawnych i opłat za usługi normowane przepisami o cenach. W art. 3 pkt 8 o.p. zdefiniowano pojęcie "niepodatkowych należności budżetowych". Przepis ten za niepodatkowe należności budżetowe uznaje niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Jak już podnosił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 223/06 (publ. LEX 325325) oraz w postanowieniu z dnia 9 września 2008 r. sygn akt II GW 4/08 przytoczone unormowanie było już komentowane w piśmiennictwie z eksponowaniem niejasności terminologicznych. Chodziło głównie o traktowanie na równi z podatkami świadczeń w postaci opłat mających cechy ekwiwalentności, a także o nieprecyzyjne określenie należności wynikających ze stosunków publicznoprawnych. Przyjmowano, że nie są objęte przepisami Ordynacji podatkowej wpływy budżetowe z tytułu kar i grzywien pobieranych na podstawie ustaw karnych, opłat sądowych oraz opłat i kosztów egzekucyjnych (tak: C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Hula: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Dom Wydawniczy ABC 2003, wyd. III (uwagi do art. 2 i 3) i B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Oficyna Wydawnicza UNIMEX, Wrocław 2004, s. 41 – 43). Równocześnie prezentowano też poglądy, że istnieje domniemanie podlegania wszelkich należności publicznoprawnych przepisom Ordynacji podatkowej, z odstępstwami wynikającymi z przepisów szczególnych (tak np.: A. Hula: Świadczenia, do których stosuje się Ordynację podatkową [w:] Księga jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza, Wrocław 2001, s. 267). Nawiązują one do art. 2 § 4 o.p. stanowiącego, że jej przepisów nie stosuje się do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz do opłat za usługi objętych przepisami o cenach. Jeżeli nawet przyjąć, że oprócz wyłączeń, o których mowa w art. 2 § 4 o.p., z pojęcia niepodatkowych należności budżetowych wyłączone są wpływy budżetowe z tytułu kar i grzywien pobieranych na podstawie ustaw karnych, opłat sądowych oraz opłat i kosztów egzekucyjnych, to i tak kara pieniężna nałożona przez właściwy organ w oparciu o art. 93 ust. 1 u.t.d. spełnia warunki określone w art. 2 § 2 o.p. Ma ona bowiem charakter publicznoprawny i jest wskazany organ uprawniony do jej nakładania, bez wprowadzenia dla niego odrębnych uregulowań w zakresie poboru kar stanowiących dochód budżetu państwa. Kara ta ma charakter sankcji finansowej za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego i nie jest zamieszczana w wyodrębnionym rozdziale ustawy o transporcie drogowym, zawierającym przepisy karne. Nie można jej, zatem przypisać charakteru sankcji wynikającej z normy prawa karnego (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, publ. OTK-A 2008/2/30). Argumenty przytaczane przez organ na poparcie tezy, że kara nakładana na mocy art. 92 ust. 1 u.t.d. ma charakter karny, w postaci art. 92 ust. 3 u.t.d. (jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów, o których mowa w ust. 1, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, stosuje się wyłącznie przepisy niniejszej ustawy) obowiązuje od dnia 28 września 2003 r. (art. 1 pkt 46 i art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 149, poz. 1452 ) i nie zaważył na stanowisku Trybunału Konstytucyjnego, "że funkcja represyjna nie jest zasadniczym celem kwestionowanego art. 92 ust. 1 pkt 2 u.t.d. Kara pieniężna wprowadzona przez ten przepis nie sprowadza się do wyrządzenia osobistej dolegliwości za naruszenie fundamentalnych zasad współżycia ludzi w społeczeństwie (por. M. Szydło, op.cit., s. 132-133), ale ma zagwarantować należyte prowadzenie działalności gospodarczej. Z tego względu kara ta nie mieści się w systemie prawa karnego i nie może być objęta konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej. Konsekwencją sformułowania przez Trybunał takiej konstatacji jest nieadekwatność w niniejszej sprawie wzorca określonego w art. 42 Konstytucji. Powyższy wniosek jest uzasadniony również w świetle działań ustawodawczych, których skutkiem było dodanie z dniem 21 grudnia 2005 r. art. 92a u.t.d., na mocy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497). Przepis ten wprowadził dodatkowo odpowiedzialność kierowcy pojazdu samochodowego, w trybie określonym w kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia, za naruszenie: obowiązku posiadania w pojeździe wymaganych dokumentów; zasad dotyczących maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, dziennego czasu odpoczynku lub przekraczania maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; zasad dotyczących użytkowania analogowych urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku (art. 92a ust. 1 u.t.d.). Tym samym jednak nie wykluczył, co do zasady, odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego transport drogowy na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 u.t.d. (art. 92a ust. 3 u.t.d.)". Co do pozostałych elementów przewidzianych przez art. 2 § 2 o.p., należy zauważyć, że jest wskazany organ uprawniony do jej nakładania inny niż organ podatkowy, sama zaś kara stanowi dochód budżetu państwa (tak NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1071/08, LEX nr 563499). Skład orzekający podziela powyższy pogląd. Wobec powyższego należało przyjąć, że kara nakładana na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. jest niepodatkową należnością budżetu państwa, do której na mocy art. 2 § 2 o.p. stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W dziale tym zawarto także uregulowania dotyczące nadpłat i ich oprocentowania (Rozdział 9). Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 94 ust. 5 u.t.d. kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie kary. Z kolei w myśl art. 286 § 1 p.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. Organ, stojąc na odmiennym stanowisku nie wyjaśnił, czy wydał decyzję w terminie zakreślonym powyższymi przepisami i czy wystąpiły okoliczności uzasadniające wypłatę odsetek od nienależnie pobranej kary (w aktach administracyjnych brak jest informacji, kiedy nastąpił zwrot akt administracyjnych dotyczących nałożenia kary pieniężnej). Również nie dołączono dwóch pism skarżącej Spółki, sprzed daty wydania decyzji przez organ I instancji, o zwrot kary i odsetek od tej kary. Wreszcie nie wskazano, kiedy faktycznie została skarżącej zwrócona kara pieniężna. Zatem mimo obecnego obowiązywania art. 93 ust. 11 u.t.d. należy ustalić czy skarżącej należały się odsetki i ewentualnie za jaki okres. Podkreślić należy przy tym, że w myśl art. 76 § 1 o.p. odsetki podlegają zwrotowi wraz z nadpłatą z urzędu. Należy także zauważyć, że decyzja organu I instancji nie wspomina w ogóle czy została wydana urzędu, czy też na wniosek Spółki. Powyższe uchybienia postępowania stanowiły naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie wyroku. Odnośnie pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania obejmujących wpis oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a.