VII SA/Wa 2125/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010r., Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania E. K. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2010 odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2009r udzielającą U. P pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2010r. E. K. wystąpił z wnioskiem do Starosty [...] o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. nr 2000 Nr 98 poz.1071) zwanej dalej Kpa. Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. odmówił wznowienia postępowania uznając, że skarżący nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Wojewoda [...] podniósł, że odmowa wznowienia postępowania następuje tylko i wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać tylko w tych wypadkach, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną albo która wprawdzie jest stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 Kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania złożony przez E. K. nie może zostać uznany na podstawie art. 147 kpa. Zgodnie z tym przepisem wznowienie postępowania następuje na wniosek strony lub z urzędu. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r, nr 156 poz. 118) stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. E. K., właściciel nieruchomości nr [...] położonej w [...] (sąsiadującej z działką nr [...] objętą pozwoleniem na budowę) nie był stroną postępowania prowadzonego przez Starostę [...]. Organ stwierdził, że szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno - budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. W sytuacji, gdy inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w tych przepisach, - zgodnie z ustawą Prawo budowlane nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W przedmiotowej sprawie lokalizacja obiektu na działce inwestora jest zgodna z przepisami techniczno – budowlanymi, a więc nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej stanowiącej własność E. K. W konsekwencji w ocenie organu wnioskodawca nie posiadał legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Od decyzji Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył E. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Skarżący podniósł, że inwestycja realizowana na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] powoduje m.in. zmianę naturalnego spływu wód opadowych – ze szkodą dla jego gruntów. Stan taki narusza zarówno przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (a konkretnie § 29 tego rozporządzenia) jak i przepis art. 29 ust 1i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11października 2007r. sygn. VII SA/Wa 2239/06 właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności, przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę decyzji administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy postępowania dlatego też skarga została uwzględniona. Postępowanie o wznowienie jest postępowaniem nadzwyczajnym, które składa się z dwóch faz: postępowania wstępnego w którym organ wypowiada się jedynie co do tego, czy podanie o wznowienie wskazuje przesłanki przewidziane w art. 145 § 1 Kpa bądź czy został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 Kpa. W przypadku stwierdzenia, że w sposób oczywisty podanie nie wskazuje żadnej z podstaw wznowienia enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 Kpa, bądź zostało złożone po terminie przewidzianym w art. 148 Kpa. organ administracji wydaje decyzję na podstawie art. 149 § 3 Kpa. o odmowie wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z art. 150 i 151 Kpa. Po wznowieniu postępowania następuje faza rozpoznawcza, w toku której organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). E. K. we wniosku o wznowienie postępowania wskazał podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt.4 kpa. podnosząc, że nie brał bez swojej winy udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, chociaż jego nieruchomość ( działka nr [...]) sąsiaduje z działką inwestora. Skarżący podnosił, że realizowana inwestycja poprzez podniesienie terenu działki inwestora nr [...] powoduje zakłócenie stosunków wodnych na jego gruncie . Należy mieć na uwadze, że odmowa wznowienia postępowania może mieć miejsce wyłącznie z uwagi na naruszenie przepisów formalnych, a nie materialnoprawnych, natomiast w decyzji z dnia [...] czerwca 2010r. o odmowie wznowienia postępowania Starosta [...] dokonał oceny przymiotu strony wnioskodawcy E. K. w oparciu o przepisy prawa materialnego. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania nie znajduje uzasadnienia, bowiem w sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku legitymacji procesowej. Nie można natomiast w drodze odmowy wznowienia postępowania pozbawić wnioskodawcy, który uważa się za stronę możliwości wykazania jego interesu prawnego po wznowieniu postępowania. Przesłanka interesu prawnego, jako wywodząca się z prawa materialnego winna być bowiem badana nie w fazie wstępnej ( formalnoprawnej) postępowania o wznowienie, lecz w fazie rozpoznawczej tego postępowania. Reasumując więc kwestia badania czy podmiot domagający się wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa posiada interes prawny stanowi kwestię ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Należy też mieć na uwadze, że wystąpienie procesowej przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania prowadzi do uchylenia dotychczasowej decyzji jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi, że zaistniała wadliwość proceduralna wpłynęła na merytoryczną treść decyzji, a zatem dopiero taka ocena stanowić może podstawę do uchylenia decyzji dotychczasowej. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84, ONSA 1984/1/5. Opisana wyżej faza postępowania wznowieniowego, polegająca na badaniu czy mimo wystąpienia przesłanki uzasadniającej wznowienie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym odpowiada prawu materialnemu jest obowiązkiem organu, gdyż w razie stwierdzenia takiego stanu rzeczy organ odmawia uchylenia tej decyzji. Stwierdzenie natomiast przez organ że przesłanka uzasadniająca wznowienie, tj. pominięcie strony w postępowaniu zwykłym mogła mieć wpływ na wynik merytorycznego rozstrzygnięcia wymaga ustosunkowania się we wznowionym postępowaniu do okoliczności podnoszonych przez pominiętą stronę. W toku wznowieniowego postępowania organy muszą przestrzegać zasad postępowania wyrażonych w k.p.a. Muszą zatem umożliwić wszystkim stronom wypowiedzenie się co do okoliczności sprawy i rozpatrzyć ewentualne wnioski dowodowe ( tak też WSA w Warszawie VII SA/Wa 1649/10). Tok wznowionego postępowania polega na ewentualnym ponowieniu niezbędnych czynności procesowych i ponownej ocenie materiału dowodowego przez wykonanie analizy umożliwiającej nowe rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Paragraf 2 tego przepisu zastrzega jednak, że jeśli analiza ta prowadzi do oceny, iż z powodu okoliczności wymienionych w art. 146 k.p.a. nie można uchylić decyzji, organ ogranicza się tylko do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, dla których nie uchylił tej decyzji. Obowiązkiem organu jest zatem przede wszystkim zbadanie czy takie okoliczności wyłączające możliwość uchylenia decyzji nie zachodzą. Jeśli ponowna ocena stanu sprawy prowadzi do wniosku, iż postępowanie, pomimo zaistnienia formalnych przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, nie skutkuje jednak żadną wadą materialną, która uniemożliwiłaby wydanie decyzji odpowiadającej w swojej istocie decyzji dotychczasowej, nie można uchylić decyzji kończącej postępowanie zwykłe. W orzecznictwie, w odniesieniu do postępowań zwykłych o wydanie pozwolenia na budowę, ukształtował się pogląd, iż w razie rozpoczęcia budowy obiektu będącego przedmiotem takiego postępowania przed wydaniem decyzji ostatecznej, postępowanie to należy umorzyć, gdyż jego przedmiotem jest zdarzenie przyszłe, a nie rozpoczęta już budowa. Pogląd ten nie może mieć jednak zastosowania w postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia. Przede wszystkim w obrocie prawnym pozostaje cały czas ostateczna decyzja zezwalająca na budowę i do zakończenia postępowania wznowionego inwestor legitymuje się taką właśnie decyzją, organ nie ma zatem podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie "wydania" pozwolenia jest bezprzedmiotowe, gdyż decyzja taka już istnieje. Po drugie postępowanie wznowieniowe, odmiennie niż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest postępowaniem nacelowanym na kontrolę legalności decyzji kończącej postępowanie zwykłe, lecz na badanie kwalifikowanych wad procesowych wymienionych w art.. 145 § 1 k.p.a. a w razie stwierdzenia, że miały one miejsce na ocenę na ile wady te mogły wpłynąć na ostateczne rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu zwykłym. Ponadto po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania organ może na nowo ukształtować rozstrzygnięcie dopiero po wykluczeniu istnienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 2 k.p.a., tj. po zbadaniu czy dotychczasowa decyzja, odpowiadając prawu materialnemu może zostać zachowana (jeśli mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). Dlatego, przed zbadaniem wymienionej kwestii, nie wchodzi w rachubę umorzenie postępowania z tej przyczyny, iż obiekt budowlany już powstał. W ponownym postępowaniu organy uwzględnią powyższe rozważania Sądu przede wszystkim co do wszczęcia postępowania, a następnie oceny przymiotu strony wnioskodawcy w dalszej fazie postępowania. Organ winien mieć na uwadze, że celem przepisu art. 28 ust. 2 Ustawy Prawo budowlane było wprawdzie ograniczenie w postępowaniu o pozwolenie na budowę kręgu osób uznawanych za strony, lecz wejście jego w życie nie wyłączyło z zasady z kręgu stron postępowania właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Nieruchomości te z zasady bowiem znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, gdyż ich sposób zagospodarowania jest uzależniony od powstałego na sąsiedniej nieruchomości budynku. Dlatego też za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli nieruchomości sąsiednich bez względu na to, czy pozostający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie , czy z naruszeniem tych przepisów, chyba, że organ jednoznacznie ustali, że granice obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie przekraczają granic działki która dysponuje wyłącznie inwestor. ( WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1746/08 wyrok z 29.04.09) W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.