II OSK 2054/11

Dnia 26 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent Anna Sidorowska – Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Wyznaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1451/10 w sprawie ze skargi Gminy Wyznaniowej [...] w K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Wyznaniowej [...] w K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego K. Wydziału Społeczno-Politycznego w K. z dnia [...] maja 1950 r. o likwidacji stowarzyszenia w części dotyczącej przekazania majątku na rzecz Gminy Miejskiej w K. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 1950 r. Urząd Wojewódzki K. Wydział Społeczno-Polityczny w K. jako władza rejestracyjna, działając na podstawie art. 26 i 27 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 października 1932 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. R.P. 1932, Nr 94, poz. 808) zarządził likwidację Stowarzyszenia "T." z siedzibą w K. i przekazanie majątku na rzecz Gminy Miejskiej w K., ponieważ istnienie tego Stowarzyszenia stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na to, że liczba jego członków spadła poniżej 10-ciu i opiekę nad starcami [...] przejął Zarząd Miejski w K. Decyzją z dnia [...] marca 1951 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydział Społeczno-Administracyjny, na podstawie art. 27 powołanego rozporządzenia przekazało majątek Stowarzyszenia "T." na rzecz Skarbu Państwa - Ministerstwa Oświaty, z prawem użytkowania i zarządu przez Prezydium WRN - Wydział Oświaty. Gminy Wyznaniowej [...] w K. wnioskiem z dnia 10 lutego 2009 r., sprecyzowanym pismem z dnia 23 lutego 2010 r., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego K. Wydziału Społeczno-Politycznego w K. z dnia [...] maja 1950 r. w części dotyczącej przekazania majątku Stowarzyszenia T. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2010 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r., którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego K. Wydziału Społeczno-Politycznego w K. z dnia [...] maja 1950 r. - w części dotyczącej przekazania majątku Stowarzyszenia "T." z siedzibą w K. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że stroną uprawnioną, w rozumieniu art. 28 K.p.a., do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej likwidacji stowarzyszenia może być tylko stowarzyszenie powstałe po reaktywowaniu jego działalności. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła Gmina Wyznaniowe [...] w K., która wywodzi swój interes prawny z art. 27 rozporządzenia Prawo o stowarzyszeniach oraz statutu zlikwidowanego Stowarzyszenia, który przewidywał przekazanie majątku na rzecz Gminy Wyznaniowej [...]. Przepis art. 27 powołanego rozporządzenia reguluje kwestie przeznaczenia majątku po rozwiązanym stowarzyszeniu, nie zaś kwestie podmiotów, które mogą brać udział w postępowaniu. Ostateczną decyzję o tym, komu przekazać majątek po rozwiązanym stowarzyszeniu podejmowała "władza rejestracyjna". Także zapisy statutu nie mogą stanowić podstawy do uznania, że Gmina Wyznaniowa [...] w K. jest legitymowana do występowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1950 r. Organ stwierdził, iż zgodnie z orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną uprawnioną, w rozumieniu art. 28 K.p.a., do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozwiązania stowarzyszenia mogą być wyłącznie osoby fizyczne - byli członkowie tych stowarzyszeń. Natomiast z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej przeznaczenia majątku po zlikwidowanym stowarzyszeniu mogą wystąpić tylko statutowe organy stowarzyszenia powstałego po reaktywowaniu jego działalności. Byli członkowie stowarzyszenia są legitymowani do żądania weryfikacji decyzji dotyczącej bytu stowarzyszenia (sfera organizacyjna), nie są oni jednak - jako osoby fizyczne - legitymowani do takiego żądania dotyczącego sfery majątkowej. Weryfikacja przez właściwy organ decyzji o likwidacji stowarzyszenia w części orzekającej o majątku tego podmiotu może nastąpić tylko na wniosek statutowych organów stowarzyszenia powstałego po reaktywowaniu jego działalności w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia. Nie znajduje także uzasadnienia stanowisko wnioskodawcy odnośnie możliwości wyprowadzenia legitymacji prawnej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1950 r. z zapisów statutu Stowarzyszenia. Zapis ten nie jest wystarczający do skutecznego przeniesienia prawa własności nieruchomości. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1950 r. wynika z przepisów prawa lub innych dokumentów nadesłanych przez wnioskodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że skarżąca nie może wywodzić interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji z dnia [...] maja 1950 r. ani z zapisu statutu zlikwidowanego stowarzyszenia, ani z obiektywnej niemożliwości jego reaktywowania z uwagi na wydarzenia historyczne, jak też z art. 140 K.c. Sąd pierwszej instancji, powołując się na utrwalone stanowisko NSA uznał, że stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia mogą żądać jedynie jego byli członkowie, albowiem tylko oni mają interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. w tej sprawie. Byli członkowie zlikwidowanego stowarzyszenia są legitymowani do żądania weryfikacji decyzji dotyczącej bytu stowarzyszenia (sfera organizacyjna), nie są oni jednak - jako osoby fizyczne - legitymowani do takiego żądania dotyczącego sfery majątkowej. Nowopowstałe i zarejestrowane stowarzyszenie, choćby nawet podejmowało wszelkie kroki dla udowodnienia, że jego działalność stanowi kontynuację działalności stowarzyszenia wcześniej zlikwidowanego decyzją administracyjną, wydaną z powołaniem się na art. 26 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. nr 94 poz. 808 ze zm.), nie może być stroną domagającą się stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji. Weryfikacja przez właściwy organ decyzji o likwidacji stowarzyszenia w części orzekającej o majątku tego stowarzyszenia (art. 27 rozporządzenia Prawo o stowarzyszeniach) może nastąpić tylko na wniosek statutowych organów stowarzyszenia powstałego po reaktywowaniu jego działalności w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji tego stowarzyszenia. W razie stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia prawo do odzyskania majątku przysługuje tylko tej osobie prawnej, która była właścicielem majątku i uległa rozwiązaniu. Natomiast wznowić działalność przedwojennego stowarzyszenia może wyłącznie to samo stowarzyszenie - działające poprzez swoich dotychczasowych członków. Bez znaczenia przy badaniu legitymacji strony pozostają zatem wydarzenia historyczne, czy też okoliczność śmierci członków stowarzyszenia. Wobec faktu, że tylko członkowie zlikwidowanych stowarzyszeń mogą być stronami w prowadzonym postępowaniu likwidacyjnym, stwierdzić należy, iż nie posiada takiego uprawnienia podmiot trzeci. Zatem na wskazaną okoliczność nie ma wpływu statut przedmiotowego stowarzyszenia, zawierający regulacje dotyczące jego majątku na wypadek rozwiązania, a tym bardziej treść art.140 K.c. traktującego o własności -bowiem majątek stowarzyszenia w chwili jego likwidacji nie był własnością gminy wyznaniowej. Bezsporne jest, że decyzja z 1950 r. o likwidacji stowarzyszenia nie godzi w interes prawny Gminy Wyznaniowej [...] w K., lecz jedynie w jej interes ekonomiczny, który nie daje podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji, podnosząc, że błędnie przyjęto, iż nie posiada ona przymiotu strony ani interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej przekazania majątku Stowarzyszenia. Zarówno członkowie zlikwidowanego Stowarzyszenia, jak i Gmina Wyznaniowa [...] nie mieli wpływu na treść kwestionowanego rozstrzygnięcia i nie mogli ukształtować ich stosunków prawnych w sposób, który by w pełni realizował ich wolę. Zgodnie z postanowieniami Statutu Stowarzyszenia majątek powinien stać się własnością Gminy Wyznaniowej [...], z której majątku powstał. Żaden z członków Stowarzyszenia z powodu ich eksterminacji, podobnie jak i całej społeczności [...], nie mógł skutecznie rozporządzić prawem, z tego względu argumentacja Sądu pierwszej instancji jest chybiona. Ponadto zaskarżony wyrok narusza konstytucyjne prawo własności zarówno Stowarzyszenia, jak i skarżącej. Sąd pierwszej instancji zaniechał dokonania indywidualnej analizy statutu Stowarzyszenia, jak i automatycznie powielił dotychczasową linię orzeczniczą dotyczącą innych podmiotów, aniżeli [...], których sytuacja jest odmienna w aspekcie faktycznej niemożności działania. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zagadnienie prawne w tej sprawie dotyczy tego, czy skarżąca Gmina Wyznaniowa [...] w K. jest stroną, która ma prawo żądać stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie likwidacji Stowarzyszenia "T. " z siedzibą w K. w części dotyczącej przekazania majątku na rzecz Gminy Miejskiej w K. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie likwidacji tego Stowarzyszenia w części dotyczącej przekazania majątku na rzecz Gminy Miejskiej w K. z tego tylko względu, że skarżąca nie miała przymiotu strony w tej sprawie. W okolicznościach tej sprawy nie mają zatem znaczenia zarzuty i rozważania dotyczące wadliwości kwestionowanej decyzji z dnia [...] maja 1950 r., albowiem przedmiotem sprawy jest decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena, iż organ trafnie przyjął, że skarżąca nie jest stroną uprawnioną, w rozumieniu art. 28 K.p.a. do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej likwidacji stowarzyszenia, albowiem podmiotem uprawnionym w takim postępowaniu może być tylko stowarzyszenie powstałe po reaktywowaniu jego działalności, jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. W tej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1950 r. o likwidacji Stowarzyszenia "T." w części dotyczącej przekazania majątku na rzecz Gminy Miejskiej w K. wystąpiła Gmina Wyznaniowa [...] w K., upatrując swój interes prawny w tym, że statut Stowarzyszenia przewidywał, iż w przypadku rozwiązania stowarzyszenia jego majątek ma być przekazany Gminie Wyznaniowej [...] w K., z którego majątku pierwotnie pochodził. Rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy wniosek pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, na który powołał się również Sąd pierwszej instancji, iż prawo do odzyskania majątku przysługuje tylko tej osobie prawnej, która była właścicielem majątku, uległa rozwiązaniu i może podlegać restytucji. Żądanie zwrotu majątku jest prawem przysługującym tylko byłemu właścicielowi majątku, to znaczy osobie prawnej powstałej w wyniku restytucji stowarzyszenia, działającej przez swoje organy statutowe (por. wyroki NSA z dnia 18 marca 1995 r., sygn. akt I SA 2035/93, publ. ONSA z 1996 r., nr 2, poz. 75; z dnia 19 czerwca 1995 r. sygn. akt I SA 1241/94, publ. ONSA z 1996 r., nr 2, poz. 94, z dnia 5 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 3241/01, z 28 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1350/09). Przy czym chodzi o restytucję stowarzyszenia, a nie o nowe stowarzyszenie, nawiązujące nazwą i statutem do tradycji stowarzyszenia rozwiązanego. Restytucji stowarzyszenia można dokonać tylko na wniosek osób fizycznych – członków stowarzyszenia restytuowanego. Żądanie restytucji administracyjnoprawnej rozwiązanego stowarzyszenia jest prawem osobistym członków i wynika z ich prawa do udziału w pracach stowarzyszenia. Skarżąca nie przytoczyła żadnych takich argumentów, które podważałby prawidłowość tego poglądu, a zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się przede wszystkim do ogólnikowego twierdzenie, że zaskarżony wyrok narusza prawo własności skarżącej. Stanowiska tego w szczególności nie podważają wywody skargi kasacyjnej, że statut Stowarzyszenia przewidywał, iż w przypadku rozwiązania stowarzyszenia jego majątek ma być przekazany Gminie Wyznaniowej [...] w K., z którego majątku pierwotnie pochodził. Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Okoliczność, że statut Stowarzyszenia przewidywał, iż w przypadku rozwiązania stowarzyszenia jego majątek ma być przekazany Gminie Wyznaniowej [...] w K. nie świadczy o istnieniu interesu prawnego skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej likwidacji stowarzyszenia, opartego na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie świadczy o istnieniu interesu majątkowego (faktycznego). Interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia mogą mieć tylko osoby fizyczne – byli członkowie zlikwidowanego stowarzyszenia, a weryfikacja przez właściwy organ decyzji o likwidacji stowarzyszenia w zakresie majątku tego stowarzyszenia może nastąpić tylko na wniosek statutowych organów stowarzyszenia powstałego po reaktywowaniu jego działalności. W toku postępowania kasacyjnego skarżąca przedstawiła zawiadomienie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych [...] o nieuzgodnieniu orzeczenia dotyczącego nieruchomości położonej w K. przy ul. C. [...], a także odpis wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] czerwca 2007 r., sygn. akt [...] o oddaleniu powództwa Gminy Wyznaniowej [...] w K. przeciwko Gminie Miasta K. o złożenie oświadczenia woli lub zapłatę oraz odpis wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] października 2007 r., sygn. akt [...] oddalającego apelację od wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] czerwca 2007 r., sygn. akt [...]. Z uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w K. wynika po pierwsze, że Stowarzyszenie nie było organizacją wyznaniową, a po drugie, że nieruchomość przy ul. C. w dniu [...] września 1939 r. nie była własnością gminy [...] ani innej wyznaniowej osoby prawnej, albowiem nieruchomość nadal stanowiła własność gminy Miasta K. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 28 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem Sąd pierwszej instancji nie kwestionował, że Gmina Wyznaniowa [...] w K. jest gminą [...] w rozumieniu tej ustawy. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżąca nie jest stroną uprawnioną, w rozumieniu art. 28 K.p.a. do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej likwidacji stowarzyszenia w części dotyczącej przekazania majątku na rzecz Gminy Miejskiej w K. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.