I OSK 716/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2011 r., sygn. akt III SAB/Gd 16/10 o odrzuceniu skargi T.W. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę T.W. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]w przedmiocie usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w skierowanej do Sądu skardze na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]pełnomocnik T.W. wskazał, iż jej przedmiotem jest nie usunięcie z ewidencji punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego wbrew zapisom art. 130 ust. 2 ustawy o ruchu drogowym i wniósł o nakazanie Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...]usunięcie z ewidencji wszystkich punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego dotyczących skarżącego T.W; (dwa pozostałe wnioski dotyczyły kosztów postępowania). Skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 12 lipca 2010 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]o usunięcie z ewidencji punktów dotyczących jego osoby. Na pismo to skarżący otrzymał odpowiedź z dnia [...]sierpnia 2010 r., z której wynika, że w ewidencji prowadzonej w Wydziale Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]znajdują się punkty dotyczące naruszeń z dni: 3.11.2008r., 10.12.2008 r.,18.03.2009r. i 29.07.2009 r. – łącznie 26 punktów. Taki stan rzeczy wynika, zdaniem skarżącego, z nie wykonania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku jego ustawowego obowiązku wynikającego z art. 130 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Na mocy wskazanego przepisu Komendant Wojewódzkiego Policji ma obowiązek usunięcia wpisów po upływie roku od dnia przekroczenia przepisów ruchu drogowego, chyba że suma punktów przypisanych na mocy prawomocnych rozstrzygnięć przekroczy 24. Na dzień 4.11.2009 r. suma punktów przypisanych T.W. na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć wynosiła 18, bowiem punkty przypisane w związku z naruszeniem przepisów ruchu drogowego z dnia 29.07.2009 r. nie były objęte prawomocnym rozstrzygnięciem.Za wykroczenie z dnia 29.07.2009 r. skarżący został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w [...]dopiero w dniu 7 stycznia 2010 r., zatem w dniu 4.11. 2009 r. z ewidencji powinny zostać usunięte 4 punkty za wykroczenie drogowe jakie miało miejsce w dniu 3.11.2008 r., a kolejne punkty powinny zostać usunięte z ewidencji w dniach 11.12.2009 r. – 10 punktów, 19.03.2010 r. – 4 punkty i 30.07.2010 r. – 8 punktów. Punkty przypisane tymczasowo nie mogą być doliczane do sumy punktów w dniu, w którym winno dojść do ich usunięcia z ewidencji. Tym samym w dniu 4.11.2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...]był w bezczynności co do usunięcia punktów karnych zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W tym dniu suma punktów przypisanych na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć wynosiła bowiem 18 i brak było podstaw do nieusunięcia z ewidencji 4 punktów za naruszenie z dnia 3.11.2008 r. z uwagi na upływ roku od naruszenia przepisów ruchu drogowego. Kolejne punkty powinny zostać kolejno usuwane po upływie roku od ich wpisania. Piszący dodał, ze wyrok Sądu Rejonowego w [...]nie ma mocy wstecznej i nie może być podstawą do niewykreślenia punktów karnych dotyczących naruszeń przepisów ruchu drogowego z dni 3.11.2008 i 10.12.2008 r. po upływie roku od dnia, w którym doszło do naruszenia przepisów ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że działa zgodnie z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. Nr 236 z 2002 r., poz. 1998 ze zm.) i przepisami wykonawczymi do ustawy. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że skarga dotyczy bezczynności w wykonaniu czynności, o jakich mowa w art. 3 ust.2 pkt. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymóg uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa spełnia pismo skarżącego ( pełnomocnika), z dnia 12 lipca 2010 r., o którym mowa wyżej. Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę wskazał, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie ustalenia punktów karnych należy traktować jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dodał, że obliczenie punktów przez organy Policji odbywa się w oparciu o delegację ustawową przewidzianą w art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.), a skonkretyzowaną w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236 poz. 1998 ze zm.). Nie budzi wątpliwości, iż pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 12.08.2010 r. stanowiące odpowiedź na wniosek z dnia 12.07.2010 r. o usunięcie wpisu punktów karnych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i kwestionujące skierowanie na egzamin kwalifikacyjny jest aktem z zakresu administracji publicznej. Dla tej czynności nie jest przewidziana forma decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że treść zaskarżonego pisma wskazuje, iż jest ono odpowiedzią na wniosek skarżącego z dnia 10 lipca 2009 r. o ponowne ustalenie liczby punktów karnych. W istocie więc należy traktować je jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a. ). Dodał, iż tego rodzaju akty podlegają kontroli sądów administracyjnych, jednakże warunkiem jej przeprowadzenia jest wyczerpanie środków odwoławczych jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Natomiast, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (co ma miejsce w niniejszej sprawie) skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że warunkiem formalnym przyjęcia skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny jest wyczerpanie środków zaskarżenia, a w przypadku, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, warunkiem skutecznego jej wniesienia jest wezwanie na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności (art. 52 § 3 P.p.s.a.). Strona wnosząca skargę do sądu administracyjnego musi zadbać o spełnienie formalnych wymogów skargi, a więc także wykazać fakty warunkujące możliwość jej wniesienia. Gdy sprawa należy do tej kategorii, w której jest wymagane wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, musi wykazać, że wezwanie to wniesione zostało skutecznie. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa inicjuje czynności organu, zmierzające do weryfikacji poprawności zajętego przez ten organ stanowiska przez skonfrontowanie go z argumentacją podniesioną w wezwaniu. W ocenie Sądu wojewódzkiego, po doręczeniu skarżącemu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]z dnia [...].04.2010 r. o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, z wyszczególnionymi naruszeniami przepisów prawa - ustawy o ruchu drogowym i przypisanymi tym naruszeniom punktami, T.W. wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji do usunięcia naruszenia prawa, jednakże czynności tej dokonał w dniu 12 lipca 2010 r. tj. z uchybieniem czternastodniowego terminu określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a., a określony w tym przepisie termin prawa materialnego uważany jest za nieprzywracalny. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższe postanowienie w całości i wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania polegające na przyjęciu, iż w wypadku skargi na bezczynność organu administracji zastosowanie ma termin do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynikający z art. 52 § 3 P.p.s.a., w sytuacji gdy w takim wypadku zastosowanie ma przepis art. 52 § 4 P.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż stosownie do art. 57 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. wskazanie zaskarżonego aktu oraz organu, działania – lub bezczynności – którego skarga dotyczy, jest wymogiem formalnym skargi, niezbędnym do nadania jej właściwego biegu, zaś Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, działania którego skarga dotyczy – wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości – jest dla Sądu wiążące. Kwestią zasadniczą dla każdej sprawy przed sądami administracyjnymi jest zatem ustalenie jej przedmiotu, co z kolei jest niezbędne dla wykonywania efektywnej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i sprawowania w tym zakresie wymiaru sprawiedliwości. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd I instancji obowiązany był ustalić właściwy przedmiot skargi. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd wywodził, że przedmiotem kontroli Sądu była bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], a jej przedmiotem było nie usunięcie z ewidencji punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W innym fragmencie uzasadnienia, odnosząc się do kwestii przedmiotu zaskarżenia Sąd wskazywał, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie ustalenia punktów karnych należy traktować jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Następnie Sąd wojewódzki uznał, iż skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa z uchybieniem terminu określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika natomiast, że pełnomocnik skarżącego sporządzając skargę sformułował następująco przedmiot zaskarżenia "bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku". Jednoznacznie wynika więc, iż skarga T.W. wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku była skargą na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]polegającą na nie usunięciu z ewidencji punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego wbrew zapisom art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Tryb wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, w kontekście wymogu wyczerpania toku instancji, reguluje art. 52 P.p.s.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu, wniesienie skargi możliwe jest po wyczerpaniu służących stronie środków zaskarżenia. W myśl § 3 art. 52 P.p.s.a., jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie zaś do § 4 wymóg ten dotyczy również skarg na inne akty, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie i nie stanowi inaczej. § 3 i § 4 art. 52 P.p.s.a. nie mają jednak zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ odnoszą się wyłącznie do skarg na akty organów administracji, zaś przedmiotem skargi T.W. jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Żaden przepis nie nakłada na stronę obowiązku wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa w przypadku skargi na bezczynność, należy zatem uznać, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna z uwagi na naruszenie art. 52 P.p.s.a. i niezasadnie odrzucił ją w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 cyt. ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem, iż termin do wniesienia skargi jest powiązany z aktem lub czynnością, które strona zaskarża do sądu administracyjnego, ponieważ celem wprowadzenia terminu jest ustabilizowanie sytuacji prawnej, której dotyczy akt lub czynność, przez przesądzenie, że stały się one "prawomocne". Tych względów nie można odnosić do skargi między innymi na bezczynność organu. Bezczynność organu stwarza stan, w którym wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczone terminem. Jedynym warunkiem wniesienia przedmiotowej skargi, który obowiązana jest spełnić strona, jest uprzednie wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 kpa. Oznacza to, że terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu ( por .postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 23 lutego 2006 r. II OSK 52/06 publik. ONSAiWSA 2006/4/100). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2010 r. (I OSK 685/10) podniósł wręcz, że przepis art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a. odnosi się wyłącznie do skarg na akty organów administracji, a nie do skarg na bezczynność, bowiem żaden przepis nie nakłada na stronę obowiązku wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa w przypadku skargi na bezczynność. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie został uwzględniony z uwagi na to, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje takiej możliwości w przypadku zaskarżenia kończącego postępowanie w sprawie postanowienia sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07.