I OZ 170/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt III SO/Lu 11/10 o wymierzeniu organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę w sprawie ze skargi J.H. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji we [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odmówił wymierzenia grzywny Komendantowi Powiatowemu Policji we [...] za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż pismem z dnia 23 grudnia 2010 r. J.H. wystąpił z wnioskiem o wymierzenie grzywny Komendantowi Powiatowemu Policji we [...] za nieprzekazanie w terminie skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, iż pismem z dnia 2 sierpnia 2010 r., skierowanym bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji we [...]. Skarga została przesłana przez sąd do organu pismem z dnia 6 sierpnia 2010 r. Mimo upływu terminu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy, określonego w art. 54 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej jako: P.p.s.a.) organ administracji nie dopełnił tych obowiązków. Wnioskodawca wystąpił też o zasądzenie na swoją rzecz od organu kwoty 10.000 zł. W odpowiedzi na wniosek Komendant Powiatowy Policji we [...] wniósł o jego nieuwzględnienie. Ponadto organ przekazał odpowiedź na skargę na bezczynność, wraz z aktami sprawy, w których znajduje się również skarga z 2 sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż pierwszy wniosek w sprawie żądań, których dotyczy skarga na bezczynność J.H. złożył w lipcu 2008 r. Organ udzielił odpowiedzi na wniosek. Jak wynika z akt sprawy J.H. wniósł zażalenie na bezczynność do Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], który udzielił na piśmie odpowiedzi odmawiającej zaspokojenia żądań skarżącego. W odpowiedzi na to stanowisko J.H. wniósł wspomnianą wyżej skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Komendanta Powiatowego. Po przekazaniu skargi przez WSA w Lublinie organ przeprowadził czynności w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu skargowym i w dniu 3 września 2010 r. wystosował do skarżącego pismo informujące o podtrzymaniu wcześniejszego negatywnego stanowiska w sprawie zgłaszanych żądań. W konkluzji Komendant Powiatowy przyznał, iż błędem było rozpoznanie sprawy ze skargi przekazanej przez WSA w Lublinie w trybie postępowania skargowego, zamiast nadania jej biegu zgodnie z przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ błędnie uznał, że udzielenie odpowiedzi na skargę pismem z dnia 3 września 2010 r. jest prawidłowe. Błąd ten nie był jednak zawiniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając wniosek stwierdził, iż w niniejszej sprawie żądanie wymierzenia organowi grzywny nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podał, że w badanej sprawie skarga na bezczynność ostatecznie została przekazana do sądu, ale jak słusznie zauważono we wniosku – po upływie 30-dniowego terminu wskazanego w przytoczonym przepisie. W uzasadnieniu stwierdził, że ocena zasadności zastosowania żądanego przez wnioskodawcę środka wymaga odwołania się do funkcji, jaką pełni grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie przedmiotowa grzywna wymierzana organowi, ma charakter mieszany: dyscyplinująco - restrykcyjny. Ma ona bowiem na celu, oprócz dyscyplinowania organu stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto podkreśla się, iż rozstrzygając o wymiarze grzywny, ze względu na użycie przez ustawodawcę w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowania "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu grzywny, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, to jest przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczności czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Następnie wyjaśnił, iż w badanej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona nieprawidłowo bezpośrednio do sądu, w związku z czym zarządzeniem z 6 sierpnia 2010 r. została przekazana do organu celem podjęcia stosownych działań. Organ – jak sam przyznaje – błędnie udzielił odpowiedzi na skargę J.H., stosując przepisy KPA o postępowaniu skargowym. Przekazanie skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy nastąpiło dopiero w dniu 11 stycznia 2011 r., w następstwie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W ocenie Sądu I instancji wymierzenie grzywny Komendantowi Powiatowemu Policji we [...] na podstawie art. 55 P.p.s.a. nie jest uzasadnione i stałoby w sprzeczności z funkcjami tego instrumentu prawnego. Niewątpliwie funkcja dyscyplinująca odpadła w chwili, gdy skarga na bezczynność, choć z opóźnieniem została do sądu przekazana. W zakresie funkcji represyjnej Sąd wojewódzki wskazał, że grzywna wymierzana w trybie cytowanego przepisu winna przede wszystkim piętnować przypadki lekceważenia obowiązujących procedur przez organ i zapobiegać powstawaniu tego typu uchybień w przyszłości. Należy zwrócić uwagę, że w badanej sprawie organ nie zlekceważył żądań wnioskodawcy, lecz rozpatrzył skargę, choć przy zastosowaniu błędnego trybu i udzielił odpowiedzi na żądania pismem z dnia 3 września 2010 r. Działanie organu niewątpliwie było błędne, ale nie wynikało z zawinionego lekceważenia procedur i nie grozi powstawaniem tego typu uchybień w przyszłości. Organ dostrzegł swój błąd i niezwłocznie dopełnił czynności, do których był zobowiązany. W tej sytuacji żądanie wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J.H., domagając się jego uchylenia i wymierzenia grzywny dla Komendanta Powiatowego Policji we [...]. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesione przez J.H. zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, zobowiązany jest do jej przekazania sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi z kolei, iż w razie nie zastosowania się do powyższego obowiązku, Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Przy czym, w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wynosi 15 dni. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni pogląd przyjęty w orzecznictwie, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco - restrykcyjny, a wyłączną, materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżący wniósł skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, która dotyczyła bezczynności Komendanta Powiatowego Policji we [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Zatem, stosownie do art. w art. 54 § 2 P.p.s.a. organ ten miał obowiązek przekazać skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, przy czym zobligowany był on do zachowania terminu o jakim mowa w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie podlega dyskusji fakt, iż organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku. Podstawową okolicznością wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest to czy Sąd I instancji zasadnie nie zastosował wobec organu środka z art. 55 § 1 P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, skarga na bezczynność została wniesiona nieprawidłowo bezpośrednio do sądu, w związku z czym zarządzeniem z 6 sierpnia 2010 r. została przekazana do organu celem podjęcia stosownych działań. Organ udzielił odpowiedzi na skargę J.H., stosując przepisy KPA o postępowaniu skargowym. Przekazanie skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy nastąpiło dopiero w dniu 11 stycznia 2011 r., w następstwie wniosku o wymierzenie organowi grzywny, a zatem ze znacznym uchybieniem 15 dniowego terminu przewidzianego dla spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Zatem przyjąć należy, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 55 § 1 P.p.s.a. do wymierzenia grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił argumentów organu i Sądu I instancji, iż skarga została omyłkowo uznana za skargę wniesioną w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, ale mimo zastosowania błędnego trybu, działanie to nie wynikało z zawinionego lekceważenia procedur. Skarga J.H. była bowiem zaadresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i została do niego bezpośrednio wniesiona. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego ona dotyczy. W przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu zostaje ona przekazana właściwemu organowi celem ustosunkowania się do podniesionych w niej zarzutów i nadesłania akt sprawy. Jeżeli Komendant Powiatowy Policji we [...] uznał pismo skarżącego z dnia 2 sierpnia 2010 r. za skargę wniesioną w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powinien był o tym napisać w odpowiedzi na skargę, a oceny prawidłowości jego rozumowania dokonałby Sąd. Pozostawienie uznaniu organów oceny, czy dana skarga powinna zostać skierowana do sądu administracyjnego, czy też nie, byłoby sprzeczne z celem analizowanych przepisów, które prawo dokonania takiej oceny dają sądowi administracyjnemu, uprawniając sąd do tego, by w wyniku przeprowadzonej kontroli skargę odrzucić jako niedopuszczalną lub nadać jej bieg zgodny z ustawą. W związku z powyższym należy wskazać, iż wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny był w pełni uzasadniony. Sąd I instancji błędnie przyjął, że postępowanie organu w niniejszej sprawie nie wypełniło przesłanki określonej w art. 55 §1 P.p.s.a. warunkującej możliwość wymierzenia grzywny. Organ nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania odpowiedzi na skargę w terminie piętnastu dni od dnia jej wniesienia. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie odpowiedzi na skargę sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Zaskarżone postanowienie o odmowie wymierzenia grzywny nie realizuje wspomnianej funkcji represyjnej i prewencyjnej w zgodzie z prawem, co powoduje, że wniesione zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 w związku z art.197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.