II GSK 400/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Stanisław Gronowski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S. S.A. we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 68/11 w sprawie ze skargi S. S. S.A. we W. na informację P. A. R. P. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 68/11 pozostawił bez rozpatrzenia skargę S. S. S.A. we W., na informację P. A. R. P. z [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd pierwszej instancji relacjonując stan sprawy podał, że skarżąca spółka wystąpiła do P.A.R. P., zwanej dalej: PARP z wnioskiem o dofinansowanie projektu "S. E. T. – P. integracji narzędzi inżynieryjno-badawczych w środowisku rozproszonym". Projekt został złożony w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013; Działanie 1.4 "Wsparcie projektów celowych"; Działanie 4.1 "Wsparcie wdrożeń wyników prac B + R". Pismem z [...] maja 2010 r. PARP poinformował skarżącą, iż nie zostało jej przyznane dofinansowanie na realizację ww. projektu. Po wyczerpaniu środków odwoławczych i ostatecznym nieprzyznaniu dofinansowania, skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na informację zawartą w piśmie PARP z [...] grudnia 2010 r. o nieprzyznaniu dofinansowania realizacji projektu "S. E. T. – P. integracji narzędzi inżynieryjno-badawczych w środowisku rozproszonym". Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 25 stycznia 2011 r. pozostawił skargę bez rozpatrzenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarga wniesiona przez skarżącą spółkę, nie jest kompletna, gdyż nie załączono do niej oryginału pisma z [...] maja 2010 r. informującego skarżącą o negatywnej ocenie projektu w ramach procedury konkursowej. WSA podkreślił, że przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie przewidują możliwości wezwania do uzupełnienia skargi niekompletnej. W odniesieniu do skargi niekompletnej nie ma zastosowania art. 49 p.p.s.a., który w § 1 stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych Przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przez "warunki formalne" należy rozumieć warunki określone w art. 46-48 p.p.s.a. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie posługuje się pojęciem "skarga niekompletna", użytym w art. 30c ust. 2 i ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.) - dalej: u.z.p.p.r. Dlatego w przypadku braków w zakresie kompletności skargi brak jest podstaw do zastosowania art. 49 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., dołączona do skargi kompletna dokumentacja obejmuje wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. Zdaniem Sądu, przepisy te należy odczytywać w ten sposób, że wniosek o dofinansowanie oraz informacja w przedmiocie oceny projektu powinny być złożone w oryginale. Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgromadzenie kompletnej dokumentacji obejmującej wniosek wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopiami wniesionych środków odwoławczych oraz informacją o wynikach procedury odwoławczej, nie powinno stanowić trudności, bowiem dokumenty te powinny znajdować się w posiadaniu strony. Strona otrzymuje pochodzące od organu informacje o wynikach poszczególnych etapów procedur ocennych, powinna także posiadać swoje egzemplarze wniesionych środków odwoławczych (kopie, drugie egzemplarze), kopie załączników dołączonych do wniosku oraz swój egzemplarz wniosku. S. S. S.A. we W. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. w zw. z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. poprzez uznanie, że dołączenie do skargi poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii informacji w przedmiocie oceny projektu, nie spełnia wymogów kompletności dokumentacji w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podkreśliła, że z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., nie wynika obowiązek załączania do skarg informacji w przedmiocie oceny projektu w oryginale. Wystarczającą powinna być kopia potwierdzona za zgodność z oryginałem, a dokumentacja musi mieć formę wiarygodną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu nadanym przez ustawę z 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przyjętą w tej ustawie zasadą odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany. Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy". Opisany w art. 30e omawianej ustawy zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Należy zauważyć, że ustawodawca ustanawiając w art. 30e u.z.p.p.r. zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie jednocześnie wprowadził szczególne regulacje, wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Stosownie do art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Z kolei art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z powyższymi uregulowaniami zawartymi w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istota zagadnienia objętego zarzutami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy "skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obejmuje swą definicją "warunki formalne pisma", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Wspomniane regulacje, a także zawarte w Rozdziale II tego Działu zatytułowanego "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne", lecz pojęciem " skarga niekompletna ", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zdanie 1 tej ustawy. Należy również zauważyć, że skarga o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.r., jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi spełniać wymagania wymienione w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy (art. 47 § 1 p.p.s.a.) – jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Przedstawione unormowania prowadzą do wniosku, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. – aby została rozpoznana przez sąd administracyjny – powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zdanie 1 u.z.p.p.r.) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a.). Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zdanie 1 u.z.p.p.r.). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, czy stanowiąca element kompletnej dokumentacji, informacja w przedmiocie oceny wniosku musi być złożona w oryginale. Rozważając tę kwestię należy zauważyć, że wynikający z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy, ma na celu umożliwienie temu sądowi kontrolę negatywnego wyniku procedury odwoławczej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. wyłączone jest stosowanie art. 52 – 55 p.p.s.a. Jak z tego wynika na właściwej instytucji zarządzającej lub pośredniczącej nie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę, dysponuje zatem tylko dokumentacją wniesioną przez skarżącego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w omawianym postępowaniu nie wyłączono stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki sąd administracyjny, by mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu musi dysponować kompletną dokumentacją. W rozpoznawanej sprawie bezsporne między stronami jest to, że wraz ze skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca złożyła kserokopię informacji w przedmiocie oceny projektu, potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez dwóch członków zarządu skarżącej spółki. W związku z tym należało rozważyć, czy złożenie kserokopii wspomnianej informacji zamiast oryginału w istocie, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, uniemożliwiało uznanie dokumentacji za kompletną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. wynika obowiązek złożenia informacji w przedmiocie oceny projektu w oryginale. W powołanym przepisie mowa jest o obowiązku załączenia do skargi kompletnej dokumentacji w sprawie, obejmującej wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopii wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. Podkreślenia wymaga, że w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. mowa jest jedynie o "informacji w przedmiocie oceny projektu", a w związku z tym nie można zakładać istnienia w treści przepisu dookreślenia, że chodzi wyłącznie o oryginał informacji, z jednoczesnym wyłączeniem dopuszczalności złożenia jego kopii. Wniosku takiego nie można w szczególności wyprowadzić z użycia określenia "kopia" przy wymienianiu innych dokumentów, które muszą być złożone przy skardze. Jak już wspomniano celem regulacji zawartej w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. jest zapewnienie sądowi możliwości zapoznania się z kompletną dokumentacją. Wspomniany cel zostanie osiągnięty wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletną dokumentacją niezależnie od tego, czy zostanie ona złożona w oryginale czy też w uwierzytelnionych kopiach. Należy przy tym zauważyć, że w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska, konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że załączenie do skargi kserokopii informacji w przedmiocie oceny projektu nie może być traktowane jako złożenie kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca złożyła kompletną dokumentację związaną z projektem w tym również potwierdzoną za zgodność z oryginałem informację w przedmiocie oceny projektu. Instytucja Zarządzająca w żaden sposób nie negowała treści złożonej informacji. Kserokopia pisma z [...] maja 2010 r. zawierającego informację w przedmiocie oceny wniosku była czytelna i potwierdzona za zgodność przez dwóch członków zarządu skarżącej spółki T. F. i S. P. (kopia w aktach administracyjnych). Wskazać należy, że dokument ten pochodził od skarżącej i strona poświadczając go za zgodność z oryginałem oraz dołączając do skargi złożyła tym samym oświadczenie, że jest to dokument tej samej treści co dokument jej doręczony, ze wszystkimi prawnymi konsekwencjami rzetelności tego oświadczenia. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona przedstawiła sądowi kompletną dokumentację, w tym informację w przedmiocie oceny projektu z [...] maja 2010 r., należało uznać, że skarga może być bez przeszkód rozpatrzona. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji pozostawiając skargę bez rozpatrzenia naruszył art. 30c ust. 2 w związku z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42) wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia.