I OSK 826/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1351/10 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Kr 1351/10 oddalił skargę A. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta N., jako wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w N. przy ulicy D., objętej Księga Wieczystą [...] – N. oznaczonej jako działka gruntu o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, na rzecz A. R. (dalej powoływana jako skarżąca). Prezydent Miasta N. uznał, że umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zawarta w dniu [...] sierpnia 1986 r. nie miała charakteru przymusowego wykupu, a zatem spadkobierczyni poprzedniego właściciela tej nieruchomości nie może skutecznie wystąpić z wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, która zarzuciła jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej: u.g.n.) poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiotowa nieruchomość nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 z późń. zm., dalej: u.g.g.w.n.) a tym samym, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta N. o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta N. trafnie uznał, iż umowa z dnia [...] sierpnia 1986 r., nie spełnia cechy nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W niniejszej sprawie miała miejsce sytuacja nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości bez żadnego związku z celem wywłaszczenia. Dowodem na to jest fakt innego przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania, który stanowił wówczas podstawę nabywania przez Państwo nieruchomości w drodze umowy bądź wywłaszczenia. Organ odwoławczy stwierdził, że z aktu notarialnego nie wynika na podstawie jakich przepisów nastąpiło zawarcie tej umowy, zawarto w niej jednak stwierdzenie, że na przedmiotowej niezabudowanej nieruchomości będzie zlokalizowane Pogotowie Opiekuńcze. Sam brak powołania się w umowie na przepisy u.g.g.w.n. nie przesądza jednak, że nie została ona zawarta w ich trybie. Rozstrzygającym elementem jest bowiem w takim wypadku nie tyle samo powołanie się na owe przepisy, co całokształt okoliczności towarzyszących nabyciu przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa. Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 7 oraz art. 107 K.p.a. oraz prawa materialnego, w tym niewłaściwe zastosowanie przepisów u.g.g.w.n. oraz u.g.n. W uzasadnieniu skargi podano, że z przedstawionych dowodów wynika, iż przedmiotowa nieruchomość była zakupiona na cele użyteczności publicznej, a zamierzenia te były kontynuowane wbrew ustaleniom skarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że zgromadzone dokumenty potwierdzają, iż z uwagi na przebieg linii gazowej możliwa była budowa Pogotowia Opiekuńczego bez zespołu szkół specjalnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r. skargę oddalił uznając, że powołana decyzja Wojewody M. oraz poprzedzającą ja decyzja Prezydenta Miasta N. nie naruszają prawa. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 53 u.g.g.w.n. wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w tej ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy. Terenowy organ administracji państwowej mógł wówczas przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy. Istotną okolicznością jest to, że nie wydano decyzji o lokalizacji inwestycji na tej nieruchomości. Brak takiej decyzji uniemożliwiał zaś wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem Sądu I instancji, aby umowa mogła zostać uznana za "nabycie nieruchomości" w rozumieniu art. 216 u.g.n. należy stwierdzić, że miała ona szczególny charakter, a mianowicie zawarto ją w efekcie negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. W tym znaczeniu nie byłaby to umowa w pełni dobrowolna, gdyż jej alternatywą byłoby niewątpliwie wywłaszczenie nieruchomości. Natomiast z całokształtu dokumentacji zawartych w sprawie wynika, że wywłaszczenie tejże nieruchomości nie było planowane. To nie Kurator Oświaty i Wychowania podjął zamiar nabycia tejże nieruchomości, a sama skarżąca - występująca wówczas jako pełnomocnik J. G., zwróciła się z ofertą sprzedaży działki. W aktach sprawy nie ma żadnego dowodu stwierdzającego, że przed datą [...] listopada 1985 r. - tj. datą złożenia wniosku jednoznacznie wskazującego na zamiar zawarcia umowy sprzedaży, podejmowane były przez Kuratora Oświaty i Wychowania lub inny organ administracji państwowej działania zmierzające do przejęcia tej nieruchomości. Po zaakceptowaniu tak złożonej oferty J. G., Kurator Oświaty i Wychowania podjął działania zmierzające do uzasadnienia nabycia tejże działki. W ocenie Sądu w okolicznościach tej sprawy, czyli już po zaakceptowaniu oferty J. G. (w imieniu której występowała skarżąca), nawet sporządzenie takiego uproszczonego planu realizacyjnego nie mogło uzasadniać przekonania o mającym nastąpić – niejako alternatywnie – wywłaszczeniu nieruchomości w przypadku braku jej sprzedaży. Właśnie całokształt zgromadzonych akt sprawy pozwala na sformułowanie tezy, że nikt nie wywierał żadnej presji na poprzednią właścicielkę nieruchomości. Nie znajdują potwierdzenia okoliczności zawarte w tej ofercie wskazujące, że plan miejscowy sporządzany na tym obszarze przewidywał zagospodarowanie nieruchomości J. G. pod budynki oświaty i wychowania. Znajdująca się w aktach sprawy informacja o przeznaczeniu tej działki w latach 1980 - 1994 wprost wyjaśnia, że teren ten położony był częściowo w obszarze C33RL (obszary leśne, zmiana użytkowania wykluczona), częściowo w obszarze C13ZP (tereny projektowanego parku krajobrazowego nad rzeką K.) – akta administracyjne, karty nr 113-110. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2011 r., wniosła skarżąca zaskarżając powołany wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie. W złożonej skardze zarzucono kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 7 i 8 Konstytucji RP w zakresie ochrony własności i działania na podstawie i w granicach prawa – co z kolei wytykają zaskarżonemu orzeczeniu wskazane poniżej przepisy prawa materialnego (art. 65, 66 i 72 K.c.) i procedury skutkujące naruszeniem prawa art. 216 ust. 1 pkt 3 u.g.n., jak też akceptacją naruszenia przez organ administracji w skarżonej decyzji przepisów procedury administracyjnej – art. 7, 28 i 107 § 1 K.p.a., - art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak ujęcia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę, - art. 106 § 3 i § 6 P.p.s.a. przez brak odniesienia się w przedmiocie wskazanych przez stronę dowodów. Ponadto w skardze kasacyjnej jako naruszenia prawa procesowego wskazano w pkt II lit. c - h szereg uchybień nie zarzucając jednakże Sądowi I instancji zarzucenia jakiejkolwiek normy procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala Sądowi tylko na badanie, czy - oprócz istnienia powodów nieważności - rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Sąd nie może też samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, czy w inny sposób korygować. Wobec przedstawienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez brak ujęcia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i odniesienia się do nich w sposób szczegółowy. W szczególności zaś zarzucając błędne ustalenie, że podstawą sprzedaży działki byłą oferta skarżącej. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymagania, a Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze oraz wszechstronnie wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia. W szczególności wyjaśnione zostały powody nie uznania powołanej umowy za podlegającą pod zakres instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odniesiono się w sposób niezwykle szczegółowy do, kluczowej dla niniejszej sprawy, okoliczności planistycznego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w okresie poprzedzającej zawarcie umowy. Fakt, że stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest niekorzystne dla skarżącej, nie oznacza iż doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprzeprowadzenia przez Sąd I instancji wnioskowanych przez skarżącą dowodów, a przez to naruszenia art. 106 § 3 i 6 P.p.s.a., należy stwierdzić, że powoływane przez stronę skarżącą środki dowodowe nie miały jakiegokolwiek znaczenia w sprawie. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Natomiast stan faktyczny, a w szczególności planistyczne przeznaczenie nieruchomości zostały wyjaśnione jednoznacznie (k. 113 - 110 akt administracyjnych). Brak jest podstaw aby przyjąć, że w ogóle w sprawie na etapie postępowania przed Sądem I instancji wyłoniły się istotne wątpliwości. Sąd I instancji dysponował materiałem dowodowym, który umożliwiał dokonanie kontroli czy organy ustaliły w sposób prawidłowy stan faktyczny i czy na jej podstawie dokonały prawidłowej subsumcji przepisów prawa. W tym zakresie Sąd I instancji przeanalizował dokumenty dotyczące czynności zmierzających do opracowania planu zagospodarowania terenu przyszłej inwestycji (k. 157 - 164 kart administracyjnych). Nie było zatem jakiejkolwiek potrzeby, w tak ustalonym stanie faktycznym, aby przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, w tym powołanych przez skarżącą, tj.: - z pisma Zespołu Usług Technicznych Rady Wojewódzkiej NOT z dnia [...] lipca 1986 r., - z pisma Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 1986 r., - z pisma Państwowego Pogotowia Opiekuńczego z dnia [..] grudnia 1985 r., - z pisma Kuratorium Oświaty i Wychowania z dnia [...] stycznia 1986 r., - oraz z innych pism wyżej wymienionych organów. Natomiast w ogóle nie wyjaśniono w skardze kasacyjnej na czym miałoby polegać naruszenie art. 106 § 6 P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do przedstawionych w pkt II lit. c - h skargi kasacyjnej okoliczności określonych jako naruszenia przepisów prawa procesowego, stwierdzić należy, że dla skutecznego podania należycie określonej podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu, uzasadnienie zarzutu jego obrazy, a w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. konieczne jest też wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedstawiona w skardze kasacyjnej forma i treść tych naruszeń w ogóle nie spełnia wymogów koniecznych dla prawidłowego sformułowania zarzutów naruszenia prawa procesowego. Brak jest przede wszystkim wykazania przepisów prawa procesowego, który miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji. Dlatego też w tym zakresie brak jest podstaw do ich merytorycznej oceny. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że może on przybrać dwojaką postać, a mianowicie postać błędnej wykładni konkretnej normy prawa materialnego, albo postać tzw. błędu subsumcji, czyli wadliwego uznania, iż ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie zastosowanej przez sąd normy materialnoprawnej i dla tej podstawy kasacyjnej stan faktyczny powinien być w sprawie prawidłowo ustalony. Podniesiony w skardze kasacyjnej pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 7 i art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie ochrony prawa własności i działania na podstawie i w granicach prawa, nie spełnia tego wymogu. Przede wszystkim z uzasadnienia skargi kasacyjnej w ogóle nie wynika, że zarzuca się błędną wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów Konstytucji RP. W istocie kluczowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszym składzie nie do przyjęcia jest szerokie rozumienie tego przepisu i objęcie zakresem zwrotu wszystkich nieruchomości nabywanych przez Skarb Państwa w trakcie obowiązywania tej ustawy. Należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010 r. (sygn. akt I OSK 114/09, orzeczenia.nsa.gov.pl), że hipotezą tej normy nie są objęte te przypadki nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, kiedy umowa została zawarta wprawdzie w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale bez żadnego związku z celem wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny. Zakresem tego przepisu objęte są te umowy, które dotyczyły przymusowego nabycia nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1562/10), a więc zawierane niejako na przedpolu postępowania wywłaszczeniowego. Dla samego zakwalifikowania umowy jako pozostającej w związku z realizacją celu publicznego nie jest konieczne powołanie się w jej treści na art. 53 ust. 2 u.g.g.w.n. i ustalenie, że umowa została zawarta w wyniku przedwywłaszczeniowego wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości w określonym terminie. Kluczowe znaczenie ma natomiast to, że w dacie zawarcia umowy istniały materialnoprawne przesłanki uzasadniające wywłaszczenie. W szczególności nieruchomość musiała być przeznaczona na cel publiczny w planie zagospodarowania przestrzennego, a w dacie zawarcia umowy jednostka musiała dysponować decyzją lokalizacyjną. Brak decyzji lokalizacyjnej, oznacza, że w przypadku nie zawarcia takiej umowy, jednostka nie była uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Koniecznym załącznikiem do wniosku o wszczęcie takiego postępowania musiała być decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji (art. 54 ust. 2 pkt 1 u.g.g.w.n.). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, że powołana umowa sprzedaży nie miała żadnego związku z realizacją celu wywłaszczenia. Okoliczność, że nieruchomość w ogóle nie była przeznaczona pod budowę pogotowia opiekuńczego, ma decydujące znaczenie dla braku podstaw, aby uznać umowę sprzedaży zawartą [...] sierpnia 1986 r. jako mającą jakikolwiek związek z celem wywłaszczenia. W związku z powyższym za nieuzasadniony należy uznać również wywiedziony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 65, art. 66 oraz 72 K.c. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że pismo skarżącej z dnia [...] listopada 1985 r. zatytułowane "OFERTA sprzedaży nieruchomości" nie stanowiło oferty w rozumieniu powołanych przepisów kodeksu cywilnego. Podkreślić należy, że Sąd I instancji w ogóle nie dokonywał oceny powołanego dokumentu przez pryzmat przesłanek określonych w art. 66 K.c., a tylko weryfikował czy powołana umowa z [...] sierpnia 1986 r. została zawarta pod przymusem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd powołując się na przedmiotowe pismo z dnia 28 listopada 1985 r. zatytułowane zresztą oferta wskazywał właśnie na brak przesłanek wskazujących na zawarcie umowy pod przymusem, stwierdzając że skarżąca zwróciła się do Kuratora Oświaty i Wychowania w N. o wykup nieruchomości. Natomiast kwestia oceny czy dokument ten zawierał czy też nie wszystkie konieczne elementy, aby uznać go za ofertę w rozumieniu prawa cywilnego, w ogóle nie ma znaczenia w sprawie. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Sąd I instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonych w tej sprawie decyzji. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.