I SA/Bd 987/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. przyznał B. K. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Organ ustalił, ze B. K. zaprzestał działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania albowiem skarżący przekazał swoje gospodarstwo synowi, S. K. W związku z czym organ rozpoczął czynności mające na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności przez ww. producenta rolnego. W następstwie wznowionego postępowania, decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] i stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący wniósł odwołanie a Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze względu na niezgodność wydanego rozstrzygnięcia z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jak również z uwagi na stwierdzenie istotnych braków postępowania wyjaśniającego, które w opinii organu odwoławczego wymagały uzupełnienia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. decyzją z dnia [...] stwierdził, że decyzja z dnia [...] o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że w trakcie postępowania ustalono, iż skarżący w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności ONW na 2004 r. nie był posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych przez siebie do płatności. W złożonym odwołaniu skarżący wskazał, że przekazania gospodarstwa dokonał zgodnie z zaleceniami urzędu w N., który wiedział o wszystkich poczynaniach w tym zakresie. Podkreślił, że działał w dobrej wierze i nie miał zamiaru nikogo oszukać. W ocenie strony, działania Kierownika Biura Powiatowego ARiMR zmierzały do jego upokorzenia oraz do obrony interesów Agencji. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podkreślił, że podstawowym warunkiem uzyskania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest posiadanie przez producenta rolnego gruntów rolnych, a spełnienie tego kryterium ocenia się na dzień wydania decyzji w sprawie płatności. Według organu wnioskodawca w dniu złożenia wniosku musi faktycznie dzierżyć dane grunty, to jest wykonywać wszelkie władztwo wobec tych gruntów i je fizycznie posiadać. Wniosek mogą bowiem skutecznie złożyć osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki nieposiadające osobowości prawnej - producent rolny, będące posiadaczem gospodarstwa rolnego - poszczególnych działek rolnych. Organ podkreślił, że z dowodów zebranych w sprawie wynika, że w dniu 14 grudnia 2004 r. została zawarta umowa dzierżawy pomiędzy B. i B. K. a S. K. Na podstawie tej umowy, B. i B. K. wydzierżawili S. K. na okres 10 lat grunty rolne położone na działkach ewidencyjnych o numerach [...] oraz [...], położonych w obrębie ewidencyjnym D., gmina K. Następnie w dniu 21 grudnia 2004 r. podpisany został akt notarialny - umowa dożywocia, zgodnie z którym B. i B. K. przenieśli na swego syna S. własność nieruchomości, stanowiących działki ewidencyjne nr [...] oraz [...]. Organ podkreślił, że wszystkie działki ewidencyjne, wymienione w umowie dzierżawy oraz dożywocia, były zawarte we wniosku skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich na 2004 r. Organ podał, że do dnia wydania decyzji w sprawie [...], w posiadaniu B. K. pozostawała jedynie działka ewidencyjna nr [...] i w związku z czym na dzień wydania decyzji, wnioskodawca był uprawniony do uzyskania płatności jedynie do powierzchni wynoszącej [...] ha. Organ zaznaczył, że w wyniku przeprowadzonego postępowania nie znalazła potwierdzenia okoliczność dostarczenia do Biura Powiatowego Agencji w N. umowy dzierżawy oraz aktu notarialnego przed datą wydania decyzji w sprawie. Potwierdzone jedynie zostało to, że S. K. w dniu 28 grudnia 2004r. złożył wniosek o wpis do ewidencji producentów. W opinii organu sam fakt wystąpienia przez S. K. z wnioskiem o nadanie numeru ewidencyjnego nie musiał być dla organu jednoznaczny z przekazaniem gruntów zgłoszonych do płatności przez B. K. Organ podkreślił, że skarżący, jako ubiegający się o przyznanie płatności, zobowiązany był do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, a w szczególności, jeżeli zmiana dotyczyła wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Zobowiązanie takie zostało zawarte w części X wniosku "Oświadczenia i zobowiązania" i zostało potwierdzone własnoręcznym podpisem wnioskodawcy. Stosowne dokumenty, potwierdzające przekazanie gruntów, zostały przekazane przez stronę do Biura Powiatowego ARiMR w dniu 09 lutego 2010 r. Biorąc pod uwagę fakt, że w dniu wydania decyzji organ nie posiadał informacji o okolicznościach faktycznych, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że wystąpiły przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uzasadniające wznowienie postępowania. Organ podniósł, iż od dnia doręczenia decyzji o przyznanie płatności na 2004 r. do dnia wznowienia postępowania upłynęło ponad 5 lat to zgodnie z art. 151 § 2 Kpa, brak jest możliwości uchylenia przedmiotowej decyzji. Powyższy przepis nakazuje w takim przypadku ograniczenie się organu administracji do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący wskazał, że wszystkie wątpliwości wyjaśnił już wiele razy we wcześniejszym postępowaniu. Podkreślił, że wszelkie dokumenty wraz z aktem notarialnym i umową dzierżawy złożył w dniu 21 grudnia 2004 r. i Agencja była o wszystkich poczynaniach strony informowana. Zaznaczył, że potwierdzenia składanych dokumentów nie ma albowiem organ takowych nie wydaje. W jego ocenie, zgubienie aktu notarialnego i umowy dzierżawy było dla organu bardzo wygodne, gdyż w takim przypadku urzędnicy mogli winą za zaniedbania obarczyć skarżącego. W podsumowaniu podkreślił po raz kolejny, iż w sprawie postępował zgodnie z zaleceniami pracowników Agencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo. W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm. ) płatność ONW przyznaje się rolnikowi ( w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) ... ), który : 1) zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia ( Dz. Urz.WE L 160, z 26.06.1999 ze zm. ) ; 2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych wynosi co najmniej 1 ha 3) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Natomiast w myśl § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia wysokość płatności ONW, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn stawek płatności na ha gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego pow. działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zdaniem organu podstawowym warunkiem uzyskania płatności jest spełnienie kryterium posiadania gruntów rolnych, które ocenia się na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności. Powyższe stanowisko organu w opinii Sądu nie zasługuje na uznanie. Należy zaznaczyć, że organ odwoławczy, poza § 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), przytoczył treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W tej sytuacji należy stwierdzić, że z żadnego ze wskazanych powyżej przepisów nie wynika, aby warunkiem przyznania płatności było posiadanie przez rolnika gruntów do momentu wydania decyzji w sprawie płatności. Powyższy warunek nie został również sformułowany w przepisach przywołanych w podstawie prawnej decyzji organu I instancji. Z treści § 4 ust.1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. wynika, że wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności ONW na działkach rolnych. W § 6 ust. 3 stanowi się, że wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku, do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Decyzja dotycząca płatności ONW powinna być wydana do dnia 30 kwietnia roku następującego po roku, w którym złożono wniosek (§ 6 ust.6). Płatność jest wypłacana od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek do dnia 30 czerwca roku następującego. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że płatność ONW jest ustalana w relacji do danego roku kalendarzowego, na co wskazują użyte w powyższych przepisach zwroty, np.: "płatności ONW w danym roku kalendarzowym", "wniosek składa się co roku". W ocenie Sądu decyzja w sprawie płatności ONW powinna, co do zasady, uwzględniać stan faktyczny zaistniały do końca roku kalendarzowego, którego płatność dotyczy. Wprawdzie wskazane przepisy przewidują możliwość wydania decyzji po zakończeniu roku kalendarzowego, za który przyznawana jest płatność ONW (do dnia 30 kwietnia), ale w oparciu o stan faktyczny istniejący na koniec roku kalendarzowego wymienionego we wniosku. Należy podkreślić, że powyższe stanowisko znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 18 grudnia 2008 r., II GSK 559/08. Zdaniem NSA , nawet zmiany stanu faktycznego zaistniałe po terminie, który łączy się co do zasady z zakończeniem wykonywania na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego - nie stanowią przeszkody do wypłaty płatności. Poglądy te zostały wyrażone przez NSA na tle obowiązującego w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Należy zaznaczyć, że i obecnie zachowują aktualność także pod rządami obecnie obowiązującego rozporządzenia. Wracając do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że z niespornych okoliczności faktycznych wynika, że skarżący w dniu 1 czerwca 2004 r. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów na rok 2004. W dniu 14 grudnia 2004r. na podstawie umowy notarialnej pomiędzy B. i B., małżonkami i jednocześnie rodzicami S. K, zawarta została umowa dzierżawy na przedmiotowe grunty. W kilka dni później ( 21 grudnia 2004r. ) pomiędzy tymi samymi stronami zawarto umową dożywocia, na podstawie której w tym dniu przekazano synowi wszystkie działki ewidencyjne wskazane we wniosku. W posiadaniu skarżącego na dzień wydania decyzji pozostała działka o pow. [...] ha nr rej. [...]. Podkreślenia wymaga fakt, że skarżący do dnia 21 grudnia 2004r. wskazane grunty rolniczo użytkował a wydanie gruntów nowemu właścicielowi nastąpiło po zakończeniu zbiorów. Sąd, mając na uwadze ww. pogląd NSA, że nie stanowią przeszkody do wypłaty płatności zmiany stanu faktycznego zaistniałe nawet po terminie, który łączy się co do zasady z zakończeniem wykonywania na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego, stwierdza, że dla sprawy istotny jest stan faktyczny powstały w okresie od początku roku 2004 do dnia zakończenia w 2004 r.. Jak bezspornie wynika z akt sprawy to skarżący wykonywał wszystkie czynności od siewu aż po zbiory. Dlatego zdaniem Sądu wszelkie zmiany stanu faktycznego zaistniałe po dniu 21 grudnia 2004 r. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika z akt sprawy organ nie zakwestionował faktu, ze to skarżący od początku 2004 r. do zakończenia zbiorów skarżący był posiadaczem gruntów, na które złożył wniosek o przyznanie płatności. To skarżący zasiał plony, dbał o nie, a następnie je zebrał. Fakt, że skarżący po zakończeniu sezonu rolniczego utracił posiadanie ww. działek, w świetle ww. rozstrzygnięcia NSA, nie może być przeszkodą do wypłaty skarżącemu płatności. Konstatacji tej nie sprzeciwia się wzgląd na treść przywołanego przez organ odwoławczy § 7 cyt. rozporządzenia. Takie stanowisko zajął NSA w przytoczonym wyroku. Stwierdził on, że przepis ten § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r.) reguluje kwestie ważne, ale dla oceny kwestii przejęcia uprawnień (i spraw na tym tle) do płatności ONW przez następcę w zakresie posiadania danych obszarów ONW. Sąd w niniejszym składzie do tego poglądu się przychyla. Wskazany przepis dotyczy wyłącznie możliwości uzyskania płatności przez nabywającego grunty po złożeniu przez niego stosownego wniosku i nie pozbawia dotychczasowego posiadacza płatności. Jak wynika z oświadczeń złożonych na rozprawie to następca prawny złożył wniosek o płatności za rok następny tj. za 2005 r. To oznacza, że spełnił wszystkie wymogi formalne do otrzymania dopłat w tym także te z cyt. § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r., gdzie w ust. 2 ustawodawca postanowił, że do wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 tj. gdy od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji w sprawie ONW nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich działek rolnych, - jak w niniejszej sprawie - na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy, to zgodnie z ust. 2 " Do wniosku , o którym mowa dołącza się kopię umowy dzierżawy, sprzedaży lub innej umowy , w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania działek rolnych oraz oświadczenie, na formularzu udostępnionym przez Agencję, obejmujące zobowiązanie wymienione w ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Należy wskazać, że zasadniczym celem udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej jest zapewnienie ciągłości korzystania z użytków rolnych, zachowania terenów wiejskich, utrzymania i promowania trwałych systemów gospodarki rolnej. Cel taki wynika z preambuły (pkt 24) i z art. 13 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia. Cel ten nie jest zagrożony przy zaakceptowaniu stanowiska zaprezentowanego w niniejszym wyroku. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez organ prowadziłoby do nieracjonalnego wniosku, iż nawet gdyby skarżący gospodarował w danym roku i w wymaganym zakresie na gruntach ONW i zbył działki po zakończeniu roku, lecz przed wydaniem decyzji przez organ, płatność z tego tytułu nie przysługiwałaby nikomu. Nie sposób zaakceptować stanowisko, które bez żadnego dającego się obronić uzasadnienia prowadzi do zmniejszenia poziomu wykorzystania funduszy, z których realizowane są płatności ONW. Z niezwykle formalistycznego i pomijającego cel realizowania płatności ONW stanowiska organu wynika także niemożliwa do zaakceptowania konstatacja, iż to nie gospodarowanie na gruntach ONW, a sam wybór daty wydania decyzji przez właściwy organ byłby czynnikiem rozstrzygającym w sprawie. W ocenie Sądu z procesowej zasady, że organ ma obowiązek uwzględnić stan faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji w żaden sposób nie wynika, sformułowana przez organ odwoławczy teza, iż rolnik powinien być posiadaczem gruntów do momentu wydania decyzji przez organ. W konsekwencji organ niezasadnie zastosował w sprawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystywania odłogowanych gruntów do produkcji surowców w związku z art. 16 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Z przytoczonych wyżej względów Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007 r., II SA/Gl 234/07, wedle którego płatności nie mogą być przyznane osobie, jeżeli przed wydaniem decyzji przez organ wyzbyła się posiadania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach sądowych nie postanowiono, gdyż takiego wniosku strona ani jej pełnomocnik nie zawarł w skardze, ani w pismach procesowych.