II GSK 1077/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1726/10 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W.) oddalił skargę M. W. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor MORARiMR w W.) z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] przyznającą płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości. Wyrok WSA w W. zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor MORARiMR w W. utrzyma w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M., mocą której M. W. przyznano płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Płatność za rok 2009 wyniosła 19.302,31 zł i została pomniejszona o kwotę 912,56 zł. Pomniejszenie płatności było spowodowane wykazaniem w trakcie kontroli administracyjnej różnicy w powierzchni działek. M. W. zadeklarował we wniosku stanowiącym podstawę przyznania płatności powierzchnię 22,96 ha. W trakcie kontroli ustalono, że powierzchnia działek wnioskodawcy wynosi 22,06 ha. Organ pierwszej instancji wskazał, że działania kontrolne wykazały mniejszą powierzchnię uprawnioną do przyznania płatności, niż ta którą wskazano we wniosku. Stwierdzenie tych faktów musiało skutkować zastosowaniem przepisów prawa, z treści których wynika konieczność obniżenia płatności za 2009 r. Wprost sytuację taką reguluje art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w postępowaniu przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej wówczas kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnice. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie różnica wyniosła 4,08% to po przeliczeniu stosownych wielkości płatność została obniżona o kwotę 912,56 zł. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Dyrektor MORARiMR w W. stwierdził, że odwołanie M. W. nie może być uwzględnione, gdyż objęta nim decyzja nie narusza prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym poprawnie zastosowano przepisy prawa materialnego, a decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa w M. (nr [...]) zapadła w postępowaniu, w którym w pełni ustalono stan faktyczny. Przede wszystkim system identyfikacji działek rolnych dla potrzeb płatności środków unijnych odwołuje się do map, danych z ewidencji gruntów oraz danych kartograficznych. W celu ustalenia powierzchni korzysta się ze skomputeryzowanego systemu informacji, obrazów lotniczych i satelitarnych. Taki sposób określania powierzchni wynika z przepisów unijnych, które w decyzji pierwszoinstancyjnej zostały poprawnie wskazane. Nadto wnioskodawca został poinformowany przy składaniu wniosku o maksymalnej powierzchni kwalifikowanej dla celów płatności i nie wnosił w tym zakresie zastrzeżeń w trybie art. 12 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Od decyzji Dyrektora MORARiMR w W. skargę do WSA w W. złożył M. W. W skardze zarzucił, że organy obu instancji oparły swoje decyzje w zakresie ustalenia powierzchni tylko na zdjęciach lotniczych, pomijając jego wyjaśnienia i dokumenty, które przedstawił, a więc jego obliczenia powierzchni GPS, poparte wypisami z ewidencji gruntów. WSA w W. oddalając skargę stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do uwzględnienia skargi. WSA w W. podkreślił, że przesłanki uprawniające rolnika do płatności obszarowych określone są w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne w zakresie powierzchni działek oparto na systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). Ten system jest podstawą kontroli wniosków o przyznanie płatności, co wynika z art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Z kolei przepisy rozporządzenia nr 796/2004 przyjmują jako regułę wykrywania nieprawidłowości w zakresie powierzchni działek automatyczne użycie narzędzi informatycznych. WSA w W. wskazał, że przepisy ustawy o płatnościach, zwłaszcza art. 3 ust. 1 nakazują w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach objętych ustawą stosować przepisy k.p.a. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach unijnych. Na gruncie tej regulacji zasady postępowania administracyjnego podlegają modyfikacji, zwłaszcza w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalaniu stanu faktycznego związanego z powierzchnią działek. W tym zakresie preferencje uzyskują sposoby ustalenia powierzchni wskazane w prawie unijnym, a to oznacza, że podstawowe znaczenie dla takich ustaleń posiada system informatyczny określający powierzchnię, a nie inne środki dowodowe, w tym wskazywane skardze przez skarżącego. Odstępstwem od tej reguły jest treść art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, jednak ten przepis przenosi ciężar dowodu na stronę, która musi wykazać i udowodnić fakty, z których wynika jej interes. W rozpoznawanej sprawie skarżący tych okoliczności nie udowodnił, co dawało podstawę do przyjęcia danych o powierzchni z systemu informatycznego, bo brak było dowodu, który skutecznie podważałby ustalenia organów. W obowiązującym prawie ta okoliczność musiała prowadzić do pomniejszenia płatności. Z wyrokiem WSA w W. nie zgodził się M. W. W skardze kasacyjnej zarzucił całemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 15 i art. 18 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, poprzez przyjęcie, że jedynym źródłem dowodowym ustalenia powierzchni kwalifikującej do przyznania płatności są wizualizacje obrazu ortofotomapy, 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na ustaleniu przez Sąd, że organ nie naruszył art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez nieprzeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie powierzchni kwalifikującej do przyznania płatności, a więc nieprawidłowego nie zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Dla obu zarzutów skarga kasacyjna wskazała jako podstawę art. 174 pkt 2 p.p.s.a., żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270) dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu nieważność postępowania z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie NSA nie stwierdził występowania przesłanek nieważności, zatem wystąpiły warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach podniesionych przez stronę zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, art. 15 i art. 18 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników nie może być prawnie skuteczny, gdyż nie spełnia warunków określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W doktrynie i judykaturze utrwalone jest stanowisko, że skuteczne oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, musi wskazywać naruszenie przepisów procesowych, którego dopuścił się Sąd pierwszej instancji, wpływ tego naruszenia na wynik sprawy wraz z uzasadnieniem tego naruszenia i jego oceną co do wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy. Zauważyć należy, że tylko istotne naruszenia mogą być podstawą uchylenia wyroku. Dopiero wskazanie na naruszenie przepisów postępowania daje podstawę do powołania się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Artykuł 15 i art. 18 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. nie są przepisami procesowymi w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Pierwszy z nich określa elementy systemu zintegrowanego oraz zawiera w ust. 3 upoważnienie dla państw członkowskich do włączenia do tego systemu innych elementów. Z kolei art. 18 rozporządzenia zobowiązuje państwa członkowskie do zbudowania systemu identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności pozwalających na weryfikację uprawnień i ich kontrolę oraz bezpośrednie i natychmiastowe zapoznanie się przez właściwe organy z danymi tam gromadzonymi co najmniej w okresie czterech kolejnych poprzedzających lat. Żaden z tych przepisów nie określa procedury działania organów, a tylko ustanawia jedno z narzędzi, które organy mają obowiązek wykorzystać w sprawach o przyznanie pomocy ze środków unijnych. Z tego powodu zarzut naruszenia tych przepisów jako regulacji procesowej jest nietrafny i w świetle treści art. 184 p.p.s.a. musi być oddalony. W ocenie NSA nieskuteczny jest także drugi z zarzutów podniesiony w skardze kasacyjnej. Kasator wskazuje, że WSA w W. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie to polega na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji założenia, że organy administracyjne nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia, w sytuacji, gdy organy nie przeprowadziły szczegółowego postępowania wyjaśniającego w zakresie powierzchni uprawniającej do przyznania płatności za 2009 r. Ten zarzut jest merytorycznie niezasadny. NSA podkreśla, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu szczegółowo wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną orzekania przez organy i wykazał, że zapadłe przed nimi rozstrzygnięcia nie naruszają prawa. Zgodzić należy się ze stanowiskiem WSA w W., że w zakresie postępowania wyjaśniającego prowadzonego na użytek przyznania płatności ograniczeniu podlegają zasady wynikające z k.p.a. Modyfikacje w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie płatności wiążą się z ograniczeniami reguł kodeksowych jeżeli ustawa stanowi inaczej oraz inaczej nie stanowią przepisy Unii Europejskiej wskazane w art. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania kontrolowanych decyzji znajdowały zastosowanie przepisy wskazane przez WSA w W. Dla rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie miał art. 24 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli... (Dz.Urz. UE L 141, z 30.04.2004 r., s. 18 ze zm.). Na gruncie tych przepisów, co trafnie wykazał Sąd pierwszej instancji, kontrole administracyjne prowadzone w sprawie weryfikacji powierzchni zadeklarowanych działek i ustalanie ich powierzchni referencyjnej odbywa się automatycznie przez porównanie powierzchni zadeklarowanej z danymi zawartymi w systemie LPIS. W ten sposób ustalono stan faktyczny sprawy objętej skarga kasacyjną. Działanie takie odpowiada prawu, a to oznacza, że na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach strona powinna wykazać, że tak ustalony stan jest odmienny od przyjętego w trybie określonym w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 796/2004. W sprawie objętej skargą kasacyjną takiego dowodu strona nie przedstawiła, co zasadnie skłoniło Sąd pierwszej instancji do oddalenia skargi. NSA podkreśla, że treść art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach jednoznacznie wskazuje obowiązki organów w ramach prowadzonych przez nie postępowań. Odnoszą się one przede wszystkim do postępowania wyjaśniającego i stanowią ograniczenie zasad kodeksowych zwłaszcza art. 7 i art. 77 § 1 p.p.s.a. W tych postępowaniach organ ma rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale to nie na nim ciąży obowiązek podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Efektem takiego uregulowania jest wyłącznie art. 7 i art. 77 k.p.a. w sprawach o płatności, a to oznacza, że te przepisy nie mogły być naruszone, co skutkuje nieskutecznością tego zarzutu skargi kasacyjnej. Z kolei zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. jest o tyle nietrafny, że zarówno uzasadnienia organów administracji, jak i uzasadnienie skarżonego wyroku pierwszej instancji wyczerpująco wskazują zasady określania powierzchni gruntów dla płatności unijnych. Wskazanie tych zasad wyczerpuje treść art. 8 k.p.a., bo wskazuje obiektywnie istniejący mechanizm działania organów, które ze względu na zasadę legalizmu musza działać w taki sposób. Z tych powodów również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.ps.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. nie mógł prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Biorąc pod uwagę powyższe wywody oraz treść art. 184 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę kasacyjną.