IV SA/Gl 461/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zastępca Burmistrza Miasta O. działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 17 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne odmówił przyznania B.M. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem – J.M. Rozstrzygniecie oparto na ustaleniu, że wnioskodawczyni jest ustanowiona opiekunem prawnym dla niepełnoletniej J.M., a ponadto B.M. jest dla nieletniej rodziną zastępczą niespokrewnioną. Mając powyższe na uwadze organ pomocy społecznej uznał, że nie służy jej wnioskowane świadczenie bowiem nie należy ona do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a ponadto regulacja art. 17 ust. 5 wskazanej ustawy nie pozwala na przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce lub ojcu, 2. innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, 3. opiekunowi faktycznemu dziecka jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie zgodnie z regulacją art. 17 ust. 5 pkt 2 wskazanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki: a. pozostaje w związku małżeńskim; b. została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę w tym w specjalnym ośrodku szkolno – wychowawczym i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż pięć dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. W odwołaniu od wyżej przywołanej decyzji B.M. wskazała, że w dniu [...]r. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w W., sygn. akt [...] w obecności kuratora sądowego szpital wydał jej dziecko – N.P. (obecnie J.M.). W szpitalu dziecko przebywało od urodzenia, bez opieki bliskich. Odwołująca zaznaczyła, że w pracy w związku z opieką nad niemowlęciem otrzymała urlop macierzyński, a następnie wychowawczy. W [...] roku podjęła decyzję, że w związku z koniecznością osobistej opieki nad niepełnosprawną J. oraz jej wychowywaniem musi zrezygnować z pracy zarobkowej. Jednocześnie strona wyjaśniła, że dziecko traktowane jest jak członek rodziny i są to dla niej jedyne bliskie osoby. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...] na mocy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Dokonując ustaleń faktycznych organ odwoławczy wskazał, że strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad J.M., która na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. została zaliczona do osób niepełnosprawnych do ukończenia 16 roku życia. Z orzeczenia tego wynika również konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organ wskazał ponadto, że postanowieniem z dnia [...]r. Sąd Rejonowy w M. powierzył B.M. obowiązki rodziny zastępczej wobec małoletniej J.M. Organ podkreślił, że stosownie do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych stronie nie przysługuje prawo do zawnioskowanego świadczenia rodzinnego, a ustalenia oraz uzasadnienie skarżonej decyzji w sposób właściwy wskazują motywy podjętego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B.M. ponownie wskazała, że J.M. traktuje jak własne dziecko i aby zapewnić jej właściwą opiekę zrezygnowała z pracy zawodowej. Skarżąca podała ponadto, że w jej ocenie przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim nie przyznje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym faktyczną opiekę nad dzieckiem nie zobowiązanym do alimentacji jest sprzeczny z Konstytucją bowiem w sposób nieuzasadniony różnicuje sytuację osób zobowiązanych do alimentacji i innych opiekujących się niepełnosprawnym dzieckiem. Zaznaczyła, że nie widzi podstaw do innego traktowania rodzin zastępczych niespokrewnionych z dzieckiem bowiem dziecko przyjęte jest przez te rodziny na wychowanie i dla niego rezygnuje się z zatrudnienia. Zaznaczyła również, że instytucja rodzin zastępczych winna być przez Państwo wspierana, szanowana i doceniana bowiem tworzy ona dom dzieciom, które z różnych względów nie znalazły ciepła rodzinnego w rodzinie biologicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przytoczył argumenty powołane w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż jej przedmiotem jest ocena prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny ocenia czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Wojewódzki Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materalnoprawną podstawą wydanych w sprawie orzeczeń był art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 art. 17 wskazanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce lub ojcu; 2. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny; 3. opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl ust. 5 pkt 2b wskazanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje między innymi wówczas, gdy osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. Obecne brzmienie wskazanego przepisu jest wynikiem nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 223, poz. 1456). Ustawa ta wydana została w związku z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 i z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07. W ostatnim z powołanych wyroków Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tejże ustawy, nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dla oceny legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych, konieczne jest odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07. W wyniku bowiem tego wyroku rozszerzono krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Włączono do podmiotów uprawnionych do otrzymania omawianego świadczenia rodziny zastępcze spokrewnione z niepełnosprawnym wówczas, gdy koniecznym staje się zrezygnowanie z pracy zarobkowej czy zatrudnienia przez rodzica zastępczego wobec konieczności sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Trybunał w uzasadnieniu omawianego rozstrzygnięcia podkreślił, że z zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483), wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy. Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną, powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. W dalszej części uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zarówno rodzina naturalna jak i rodzina zastępcza są podmiotami zobowiązanymi do pieczy nad dzieckiem. W razie konieczności rezygnacji z pracy zarobkowej ze względu na powinność opiekowania się niepełnosprawnym dzieckiem sytuacja rodziców naturalnych i zastępczych jest taka sama. Różnicowanie ich pozycji w tym zakresie jest przejawem naruszenia zasady równości. Trybunał uznał zatem, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z Konstytucją RP, ograniczając jednak zakres niezgodności wyłącznie do rodzin zastępczych spokrewnionych z niepełnosprawnym, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki dzieckiem. Ograniczenie to wynikało jednak z przedstawionego Trybunałowi pytania prawnego. Trybunał Konstytucyjny w swoich rozważaniach nie dokonywał rozróżnienia pomiędzy rodzinami zastępczymi na spokrewnione i niespokrewnione, zobowiązane do alimentacji dziecka i nie. Stwierdził wręcz, że zarówno rodzina zastępcza (a więc spokrewniona, jak i nie) jest tak samo jak rodzina naturalna zobowiązana do pieczy nad dzieckiem. W tym miejscu zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 72 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., nr 115, poz. 728 ze zm.), gdzie uregulowana została instytucja rodziny zastępczej, dziecku pozbawionemu całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej zapewnia się opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej. Rodzina zastępcza może być ustanowiona również dla dziecka niedostosowanego społecznie. Rodzina zastępcza w wypełnianiu swoich funkcji kieruje się dobrem przyjętego dziecka i poszanowaniem jego praw. Sprawuje ona opiekę nad powierzonym dzieckiem osobiście, z wyjątkiem przypadków, gdy osoba pełniąca funkcję rodziny zastępczej okresowo nie może z powodów zdrowotnych lub losowych sprawować opieki osobiście albo gdy dziecko okresowo przebywa w szczególności w sanatorium, szpitalu, domu pomocy społecznej, specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, młodzieżowym ośrodku wychowawczym, młodzieżowym ośrodku socjoterapii lub w innej placówce zapewniającej opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. Zgodnie natomiast z regulacją art. 74 wskazanej ustawy rodziny zastępcze dzielimy na: 1) spokrewnione z dzieckiem; 2) niespokrewnione z dzieckiem; 3) zawodowe niespokrewnione z dzieckiem: a) wielodzietne, b) specjalistyczne, c) o charakterze pogotowia rodzinnego. Stosownie do tresci art. 78 ust. 7 ustawy niespokrewniona z dzieckiem rodzina zastępcza otrzymuje dodatkowo na każde umieszczone w niej dziecko kwotę odpowiadającą 10 % podstawy z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania. Kwota ta jednak, nie jest wynagrodzeniem dla rodziny zastępczej, a więc inaczej niż w przypadku rodziny zastępczej zawodowej, która na podstawie art. 78 c ust. 1 otrzymuje miesięczne wynagrodzenie w wysokości do 160 % podstawy, nie mniej jednak niż 95 % podstawy. Tak więc należy przyjąć, że różnią się między sobą jedynie rodziny zawodowe i te tak zwane niezawodowe. Ustawodawca nie różnicuje natomiast rodzin zastępczych spokrewnionych i niespokrewnionych. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wywody Trybunału Konstytucyjnego zawarte w cytowanym wyżej wyroku pozostają aktualne przy dokonywaniu wykładni art. 17 ust. 5 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obecnie obowiązującym w przypadku rozważania posiadania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawne dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej niespokrewnionej. Wykładnia wskazanej normy prawnej powinna zmierzać do takiego jej rozumienia, które zapewni spójność omawianych regulacji oraz ich konstytucyjność. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, zaszła konieczność odstąpienia od literalnej interpretacji wskazanego przepisu bowiem takie jego rozumienie nie jest do pogodzenia z Konstytucyjnymi wartościami określonymi w art. 18, art. 32 ust. 1 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu omawiany art. 17 ust. 5 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych winien być rozumiany w ten sposób, że osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki nad dzieckiem dla którego ustanowiona została rodzina zastępcza również niespokrewniona ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Rodzina ta wykonuje bowiem wszystkie powierzone jej obowiązki, sprawuje ową pieczę nad dzieckiem, którego dotychczasowi opiekunowie, czy osoby zobowiązane do alimentacji nie podejmują w czasie, gdy dziecko jest umieszczone w rodzinie zastępczej. To przecież w związku z tym, że rodzina naturalna nie jest w stanie zapewnić dziecku należytej opieki, a więc nie wykonuje swojej podstawowej funkcji dziecko umieszczane jest w rodzinie zastępczej. Brak jest więc podstaw do różnicowania sytuacji rodziny zastępczej spokrewnionej i niespokrewnionej. Przemawiają za tym zarówno racje celowościowe, jak i systemowe tym bardziej, że w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym rodzic zastępczy niezależnie od tego, czy jest z dzieckiem spokrewniony, czy też nie, traci własne źródło utrzymania, a przecież jedną z przesłanek ustanowienia rodziny zastępczej jest posiadanie źródła utrzymania. Godzi się przy tym zauważyć, że podobny pogląd został już wcześniej wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 476/10 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane będą uwzględnić powyżej przedstawioną prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł , jak w sentencji.