VI SA/Wa 2359/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1662/09, wydanym po rozpatrzeniu skargi P. S.A. z siedzibą w W., na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej obowiązek dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. S.A. – odrzucono skargę. Powołana wyżej decyzja była poprzedzona decyzją Prezesa UKE z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], nakładającej obowiązek dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. S.A. (dalej: Decyzja [...]). Sąd I instancji uznał, że decyzja z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej obowiązek dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. S.A. należy do decyzji, o których mowa w art. 206 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne (dalej: Pt). Oznaczało to, w ocenie Sądu I instancji, że na podstawie powołanego wyżej przepisu Pt przysługiwało od niej odwołanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, albowiem decyzja ta należy do decyzji w sprawie obowiązku regulacyjnego, o której mowa w art. 206 ust. 2 Pt. W ocenie Sądu I instancji, Prezes UKE mylnie uznał, że od wspomnianej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji [...] przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, tj. decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2009 r. – skarga do sądu administracyjnego. W związku z powyższym, odwołując się do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mającym zastosowanie w przypadku niewłaściwości sądu administracyjnego, Sąd I instancji odrzucił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiódł P. S.A., który w jej uzasadnieniu odwołał się m.in. do wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 553/09, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci. W powołanym wyżej wyroku przedmiotem oceny NSA była skarga kasacyjna na ostateczną decyzję Prezesa UKE z dnia [...] września 2008 r., stwierdzającą wygaśnięcie z dniem [...] lipca 2008 r., na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowej, decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. określającej warunki świadczenia usług WLR na rzecz T. Spółki z o.o. W ocenie NSA, istota problemu sprowadza się do tego, czy od takiej decyzji (wydanej w trybie nadzwyczajnym) przysługuje odwołanie do Sądu powszechnego, czy też skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Art. 206 Pt przewiduje dwa tryby weryfikacji legalności decyzji administracyjnych, tzn. w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowo-administracyjnym (art. 206 ust. 1) oraz w postępowaniu administracyjnym, a następnie przed sądem powszechnym na skutek wniesionego odwołania (art. 206 ust. 2). NSA nie podzielił poglądu Sądu I instancji, iż właściwość rzeczową sądu w przypadku kontroli legalności decyzji wydanej w trybie art. 162 K.p.a. "należy oceniać przez pryzmat przepisu materialnego wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy, tj. decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2008 r. podlegający kognicji sądu powszechnego – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, przed którym toczy się postępowanie odwoławcze." Według NSA, zasadnicza kwestia prawna w rozpatrywanej sprawie tkwi nie w decyzji "wygaszanej" a w decyzji "wygaszającej". Jest rzeczą oczywistą, że decyzja wydawana w trybie art. 162 K.p.a. dotyczy przedmiotu określonej sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jednakże nie przedmiot tej sprawy decyduje o właściwości sądu. Nie decyduje o tym w niniejszej sprawie - wbrew stanowisku Sądu I instancji - okoliczność, że skoro rozpatrzenie odwołania od decyzji "wygaszanej" podlega kognicji Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, to również od zaskarżonej decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym przysługuje odwołanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Dla obu decyzji przewidziane zostały dwa różne tryby postępowania. Do decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. ("wygaszanej") odnosi się regulacja zawarta w art. 206 ust. 2 ustawy Pt. Natomiast zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. ("wygaszającą") należy oceniać pod kątem spełnienia przesłanek z art. 162 § 1 K.p.a., który legł u podstaw jej wydania. NSA podzielił pogląd St. Piątka (Prawo telekomunikacyjne, komentarz, Warszawa 2005, s. 1122), że "Przepis ust. 2 (art. 206 Pt) stanowi wyjątek od zasady badania legalności decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne i nie powinien być interpretowany rozszerzająco". NSA uznał, że wykładania przepisów prawa nie może prowadzić do tworzenia prawa co niejako stało się w niniejszej sprawie poprzez poszerzenie trybu odwoławczego. Reasumując, NSA stwierdził, że zadaniem organu orzekającego na podstawie art. 162 K.p.a. jest badanie tych przesłanek, które w jego ocenie skutkują wygaśnięciem decyzji, zaś dla kontroli decyzji wydanej w tym trybie właściwy jest sąd administracyjny. W odniesieniu do ocenianego tutaj postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1662/09, skarga kasacyjna została rozpatrzona w postanowieniu NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II GSK 970/10, w którym stwierdzono m.in., że zaskarżona decyzja została podjęta w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie istnienia jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz zbadanie, czy nie zachodzą przesłanki wyłączające stwierdzenie nieważności decyzji. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest natomiast kompetentny do rozstrzygania sprawy co do jej istoty, a więc co do przedmiotu, o którym rozstrzygnięto w wadliwej decyzji. Oznacza to, że decyzja o stwierdzeniu nieważności jest podejmowana w nowej sprawie w stosunku do tej, w której zapadła weryfikowana decyzja. W związku z tym NSA stwierdził, że rozważania zawarte zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i w skardze kasacyjnej, dotyczące charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 4 Pt, nie mają znaczenia dla ustalenia właściwego trybu odwoławczego od decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał bowiem, że to decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 4 Pt mieści się w pojęciu sprawy "o nałożenie obowiązków regulacyjnych". Tymczasem decyzja wydana na podstawie art. 40 ust. 4 Pt i decyzja stwierdzająca jej nieważność zapadają w odrębnych sprawach. Przedmiot postępowania w obu tych sprawach jest inny. O ile można podzielić pogląd WSA w Warszawie, że decyzja podjęta na podstawie art. 40 ust. 4 Pt jest decyzją o nałożeniu obowiązków regulacyjnych, to stanowisko to nie znajduje zastosowania w przypadku decyzji o stwierdzeniu jej nieważności. W wyniku postępowania w sprawie nieważności decyzji mogą zapaść decyzje określonego rodzaju - stwierdzająca lub odmawiająca stwierdzenia nieważności albo stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Żadna z tych decyzji nie mieści się jednak w pojęciu sprawy "o nałożenie obowiązku regulacyjnego", gdyż nie rozstrzyga tego rodzaju sprawy co do jej istoty. Podobnie należy ocenić charakter rozstrzygnięcia procesowego o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż dla ustalenia właściwego trybu odwoławczego istotny jest przedmiot sprawy administracyjnej, a nie sposób jej zakończenia (por. St. Piątek Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wydanie 2 Warszawa 2005, str. 1122). Zdaniem NSA, regulacja zawarta w art. 206 ust. 2 Pt stanowi wyjątek od reguły badania legalności decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne i nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Zaliczenie decyzji wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (podjętej na podstawie art. 40 ust. 4 Pt), która nie kreuje, nie zmienia i nie znosi obowiązku regulacyjnego nastąpiło zatem z naruszeniem art. 206 ust. 2 Pt. Tego rodzaju decyzja może być kwestionowana w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z podanych przyczyn NSA uznał, że Sąd I instancji niesłusznie przyjął, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie odrzucenie skargi nastąpiło zatem z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Prezes UKE, po przeprowadzonej analizie rynku zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P., wskazał skarżącą spółkę jako operatora o znaczącej pozycji rynkowej i nałożył na P. S.A. obowiązki regulacyjne, w tym m.in. obowiązek wynikający z art. 40 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, polegający na ustalaniu opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o koszty ponoszone przez P. S.A. W wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego, Prezes UKE w dniu [...] kwietnia 2007 r. wydał decyzję [...] , (decyzja [...]), na podstawie której - działając w oparciu o przepisy art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, nałożył na skarżącego operatora określone obowiązki związane z dostosowaniem stawek z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. do określonych poziomów. Decyzja [...] uprawomocniła się. Następnie, po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego, Prezes UKE wydał w dniu [...] września 2008 r. decyzję nr [...] w sprawie dostosowania opłat z tytułu świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej w sieci P. (Decyzja [...]). W związku z zaistnieniem sytuacji, w której w obrocie prawnym obowiązywały dwie decyzje administracyjne, które regulowały stawki MTR na różnym poziomie w tym samym okresie czasu, Prezes UKE pismem z dnia [...] października 2008 r. zawiadomił skarżącą spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności pkt I ppkt 3 sentencji Decyzji MTR. W dniu [...] grudnia 2008 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie z dniem [...] stycznia 2009 r. Decyzji [...]. W konsekwencji powyższej decyzji wygaszającej Decyzję [...], Prezes UKE - powołując się m.in. na przepis art. 105 § 1 K.p.a. - wydał w dniu [...] marca 2009 r. decyzję nr [...], na podstawie której umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej obowiązek dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. S.A. W uzasadnieniu powyższej decyzji (z dnia [...] marca 2009 r.) Prezes UKE stwierdził, iż "Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem niniejszego postępowania była sprawa stwierdzenia nieważności pkt I ppkt 3 sentencji Decyzji [...] na wniosek Spółki. Decyzja [...] wygasła jednak z dniem [...] stycznia 2009 r., co zostało stwierdzone Decyzją. Tym samym od dnia [...] stycznia 2009 r. mamy do czynienia z brakiem przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego. Należy w tym miejscu odwołać się do wyroku WSA z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 397/07, w którym stwierdzono, iż "w razie, gdy w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie w sprawie decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, to zobligowany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Postępowanie staje się bowiem bezprzedmiotowe, ponieważ przedmiot w sprawie prawnie nie istnieje." W wyniku rozpoznania wniosku skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UKE - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 206 ust. 1 Pt - decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2009 r. wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], nakładającej obowiązek dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. (Decyzji [...]). Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. skarżąca spółka P. SA wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na w/w decyzję Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2009 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia [...] marca 2010 r. skarżąca spółka wskazała, iż w jej ocenie decyzje wydane na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, a w konsekwencji - wszelkie decyzje dotyczące ich zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności, stwierdzenia wygaśnięcia, czy też zastosowania innych nadzwyczajnych trybów administracyjnych zaskarżenia lub kontroli wykonania tych decyzji - podlegają zaskarżeniu odwołaniem skierowanym do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a nie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargą do WSA. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła z ostrożności o odrzucenie skargi złożonej w niniejszej sprawie, podtrzymując jednocześnie swoje dotychczasowe stanowisko merytoryczne na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd w/w wniosku o odrzucenie skargi. Jak już wskazano, Sąd przychylił się do wniosku P. S.A. i postanowieniem z dnia 29 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1662/09, skargę odrzucił. W świetle przedstawionych na wstępie ocen NSA należy uznać, że skarga została odrzucona bezzasadnie. Mianowicie, wbrew poglądom strony skarżącej, decyzje wydane na podstawie art. 40 ust. 4 Pt podlegają rzeczywiście zaskarżeniu odwołaniem skierowanym do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Nie oznacza to jednak, że w drodze prostej konsekwencji ten tryb odwoławczy ma również zastosowanie w odniesieniu do wszelkich decyzje dotyczących ich zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności, stwierdzenia wygaśnięcia, czy też zastosowania innych nadzwyczajnych trybów administracyjnych zaskarżenia lub kontroli wykonania tych decyzji, od których przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i skarga do WSA. Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II GSK 970/10, "...decyzja wydana na podstawie art. 40 ust. 4 Pt i decyzja stwierdzająca jej nieważność zapadają w odrębnych sprawach. Przedmiot postępowania w obu tych sprawach jest inny. O ile można podzielić pogląd WSA, że decyzja podjęta na podstawie art. 40 ust. 4 Pt jest decyzją o nałożeniu obowiązków regulacyjnych, to stanowisko to nie znajduje zastosowania w przypadku decyzji o stwierdzeniu jej nieważności. W wyniku postępowania w sprawie nieważności decyzji mogą zapaść decyzje określonego rodzaju - stwierdzająca lub odmawiająca stwierdzenia nieważności albo stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Żadna z tych decyzji nie mieści się jednak w pojęciu sprawy "o nałożenie obowiązku regulacyjnego", gdyż nie rozstrzyga tego rodzaju sprawy co do jej istoty. Podobnie należy ocenić charakter rozstrzygnięcia procesowego o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż dla ustalenia właściwego trybu odwoławczego istotny jest przedmiot sprawy administracyjnej, a nie sposób jej zakończenia (por. St. Piątek Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wydanie 2 Warszawa 2005, str. 1122)." Zdaniem NSA, regulacja zawarta w art. 206 ust. 2 Pt stanowi wyjątek od reguły badania legalności decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne i nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Zaliczenie decyzji wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (podjętej na podstawie art. 40 ust. 4 Pt), która nie kreuje, nie zmienia i nie znosi obowiązku regulacyjnego nastąpiło zatem z naruszeniem art. 206 ust. 2 Pt. Tego rodzaju decyzja może być kwestionowana w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przy przedstawionym wyżej rozróżnieniu trybów postępowania – i odmiennej właściwości sądów w zależności od charakteru decyzji podjętych – najogólniej biorąc – w związku z art. 40 Pt – należało uznać, że odrzucenie skargi firmy P. S.A. było nieuzasadnione. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.