II GSK 1066/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2359/10 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2359/10 – po rozpoznaniu skargi P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2009 r. Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania, z następującym uzasadnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 29 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1662/09, odrzucił skargę P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej obowiązek dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. S.A. Decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. poprzedzona została decyzją Prezesa UKE z dnia [...] marca 2009 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r., nakładającej obowiązek dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. S.A. (dalej: decyzja MTR 2007). Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd wskazał, że decyzja z dnia [...] marca 2009 r. należy do decyzji, o których mowa w art. 206 ust. 2 ustawy z 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej: Pt), co oznacza, że przysługiwało od niej odwołanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W ocenie Sądu, Prezes UKE mylnie uznał, że od decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji MTR 2007 przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, tj. decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2009 r. – skarga do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II GSK 970/10, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wskazanego postanowienia Sądu I instancji, uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdzając, że zaskarżona decyzja została podjęta w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. NSA uznał, że przedmiotem tego postępowania jest ustalenie istnienia jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.) oraz zbadanie, czy nie zachodzą przesłanki wyłączające stwierdzenie nieważności decyzji. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest natomiast kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do jej istoty, a więc co do przedmiotu, o którym rozstrzygnięto w wadliwej decyzji. Zdaniem NSA, regulacja zawarta w art. 206 ust. 2 Pt stanowi wyjątek od reguły badania legalności decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne i nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Zaliczenie decyzji wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (podjętej na podstawie art. 40 ust. 4 Pt), która nie kreuje, nie zmienia i nie znosi obowiązku regulacyjnego nastąpiło zatem z naruszeniem art. 206 ust. 2 Pt. Tego rodzaju decyzja może być kwestionowana w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. NSA uznał, że Sąd I instancji niesłusznie przyjął, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i mając powyższe na uwadze na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że decyzje wydane na podstawie art. 40 ust. 4 Pt podlegają zaskarżeniu odwołaniem skierowanym do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Nie oznacza to jednak, że ten tryb odwoławczy ma zastosowanie w odniesieniu do wszelkich decyzji dotyczących ich zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności, stwierdzenia wygaśnięcia, czy też zastosowania innych nadzwyczajnych trybów administracyjnych zaskarżenia lub kontroli wykonania tych decyzji, od których przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i skarga do WSA. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z powołanym wyżej postanowieniem NSA, regulacja zawarta w art. 206 ust. 2 Pt stanowi wyjątek od reguły badania legalności decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne i nie powinna być interpretowana rozszerzająco. Zaliczenie decyzji wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (podjętej na podstawie art. 40 ust. 4 Pt), która nie kreuje, nie zmienia i nie znosi obowiązku regulacyjnego nastąpiło zatem z naruszeniem art. 206 ust. 2 Pt. Tego rodzaju decyzja może być kwestionowana w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu i w podstawie prawnej orzeczenia powołał art. 151 p.p.s.a. Skargą kasacyjną Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zaskarżył powyższe orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: 1) sporządzenie niejasnego i niezrozumiałego uzasadnienia wyroku oraz rażąco odbiegającego od istoty problemu; 2) niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) bądź przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.); 3) brak wyjaśnienia stronom motywów prawnych rozstrzygnięcia Sądu, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, a który to doprowadził do uchylenia kontrolowanych decyzji; 4) sporządzenie uzasadnienia wyroku zawierającego podstawę prawną sprzeczną z sentencją orzeczenia, co w konsekwencji stanowi również o naruszeniu art. 138 p.p.s.a.; 5) sporządzenie uzasadnienia wyroku niepozwalającego na kontrolę kasacyjną wydanego orzeczenia; 6) brak wytycznych co do dalszego postępowania Organu oraz oceny prawnej, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., pomimo uchylenia decyzji. Zdaniem Prezesa UKE, uzasadnienie wyroku WSA nie spełnia podstawowych standardów, jakich oczekuje się od uzasadnień sądów administracyjnych, a w konsekwencji swej funkcji instytucjonalnej. Zaprezentowane w skardze kasacyjnej wady, w szczególności sprzeczność sentencji wyroku i jego uzasadnienia, czy też uchylenie się od rozstrzygnięcia istoty sprawy jedynie wzmacniają krytyczna ocenę uzasadnienia. Zapadły wyrok w tym kształcie nie przekonuje organu (a czynić tak powinien), co do słuszności podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia, jak też nie poddaje się kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sposób również odnaleźć jakichkolwiek wskazówek dla Prezesa UKE, który chcąc go wykonać winien ponownie wydać decyzję rozstrzygającą kwestie objęte materią tego orzeczenia. Tak rażące uchybienia, w ocenie organu, uzasadniają i determinują jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. w W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Podstawy, na których ją oparto są bowiem usprawiedliwione. Podniesione zarzuty – w granicach których sprawa jest rozpoznawana (art. 183 p.p.s.a.) – ograniczają się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) i koncentrują się na wadliwości uzasadnienia wyroku, uchybiającego (w ocenie strony) art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Rola pisemnego uzasadnienia orzeczenia sądu była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09. Wyrażono tam aprobowany powszechnie pogląd, że uzasadnienie ma za zadanie odtworzenie procesu myślowego sędziów, który doprowadził do wydania uzasadnianego orzeczenia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia pełni przy tym funkcję dopełniającą i wyjaśniającą sentencję. Pierwsza z funkcji łączy się ściśle z przedmiotem rozstrzygnięcia sądu, druga zaś – odtwarzając przebieg rozumowania sądu – ma na celu wyjaśnienie, dlaczego sąd wydał określone rozstrzygnięcie. Zgodzić należy się także z tym, że wymóg przedstawienia "stanu sprawy" to zrelacjonowanie przebiegu postępowania, obejmujące te kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego przedstawienia pozostałych elementów uzasadnienia wyroku. Z kolei "podstawa prawna rozstrzygnięcia" obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje także podstawę proceduralną – w tym zarówno przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne jak i wszystkie przepisy postępowania administracyjnego, które powinny być zastosowane do wydania legalnej (zgodnej z prawem) decyzji administracyjnej. Wskazane elementy wyroku mają umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne. Z tych względów brak któregokolwiek z nich powoduje naruszenie przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie treść sentencji jednoznacznie wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Stosownie do wyniku sporu orzeczono też o zwrocie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku tymczasem, w proceduralnej podstawie rozstrzygnięcia wskazano art. 151 p.p.s.a., a zatem przepis stanowiący, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że powołanie w podstawie prawnej wyroku art. 151 p.p.s.a. – mimo oczywistej sprzeczności z rozstrzygnięciem – nie wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy. Nie ma bowiem przesłanek ku temu by przyjąć – na podstawie art. 184 in fine ustawy, że – mimo błędu w uzasadnieniu – wyrok odpowiada prawu. Sąd I instancji nie przedstawił mianowicie żadnych wywodów wyjaśniających, dlaczego wydał określone w sentencji rozstrzygnięcie. Wręcz przeciwnie – wskazał, że "nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu". Nie ulega zatem kwestii, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozostaje w sprzeczności z sentencją i nie spełnia swej podstawowej funkcji; nie odtwarza procesu myślowego sędziów, nie dopełnia sentencji i nie wyjaśnia, dlaczego sąd orzekł jak w sentencji. Ponadto zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie nie odnosi się do istoty problemu. W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, przedstawienie "stanu sprawy" winno obejmować te kwestie, które są niezbędne do rozpoznawania istoty sprawy i wyczerpującego przedstawienia pozostałych elementów uzasadnienia wyroku. Z akt sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. była wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. decyzja Prezesa UKE, utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności pkt 1 ppkt 3 decyzji MTR 2007 – na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – z uwagi na jej bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ograniczył się natomiast do oceny dopuszczalności skargi. Materia ta natomiast była już przedmiotem rozważań WSA w uprzednio wydanym w sprawie postanowieniu z dnia 29 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1662/09 – uchylonym następnie postanowieniem NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II GSK 970/10, przesądzającym brak podstaw do odrzucenia skargi. Tak więc w kwestionowanym uzasadnieniu brak jakiegokolwiek odniesienia się do tych podstaw prawnych, które zastosowano przy wydaniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy nie ma żadnej możliwości skontrolowania przesłanek, na których oparł się sąd niższej instancji. Trafnie w końcu wnoszący skargę kasacyjną organ zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione jest obligatoryjnego elementu tj. wskazań co do dalszego postępowania, mimo iż sentencja wyroku wskazuje, że sprawa ma być ponownie rozpatrzona. Z tych wszystkich względów zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.