II SA/Lu 687/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Starosty B. z dnia 29 marca 2010 r., nr [...], w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi K., gmina Ł. oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów według stanu na dzień 5 lipca 1963 r., z jego aktualizacją na dzień 21 sierpnia 2009 r. – uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia 11 marca 2009 r. K. S. wystąpił do Wójta Gminy R. o uporządkowanie statusu wspólnoty gruntowej mieszkańców wsi M. i K. poprzez ustalenie wykazu osób uprawnionych we wspólnocie, który to organ przekazał ten wniosek do załatwienia według właściwości Staroście B.. K. S. podał, że z zapisów ewidencji wynika, iż działki oznaczone numerami 1021, 400/1, 400/2, 797, 7908, 970, 1006, 1007 w dacie wydania decyzji o ustaleniu wspólnoty gruntowej położone były w obrębie ewidencyjnym wsi K., obejmującym mieszkańców wsi K. i M. Obecnie z uwagi na zmianę granic i wyodrębnienie gminy R., obręb M. znalazł się w obrębie tej właśnie Gminy. Wyjaśnił, że większość gruntów stanowiła własność mieszkańców wsi K., toteż Wójtowi Gminy Ł. przekazano wniosek K. S. celem sporządzenia wykazu o jakim mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 marca 2010 r. Starosta B. zatwierdził wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi K. oraz wykaz obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów według stanu na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, czyli na dzień 5 lipca 1963 r., z jego aktualizacją na dzień 21 sierpnia 2009 r., który to wykaz stanowi jej integralną część w formie załącznika do decyzji. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że decyzją byłego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w B. P. z dnia 16 lutego 1970 r. nr [...] ustalono wspólnotę wsi K. obejmującą grunty leśne oraz pastwiska o łącznej powierzchni 11,06 ha (według aktualnej ewidencji gruntów prowadzonej dla obrębu wsi K. i M.). Do wydanej wówczas decyzji nie został opracowany wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie wsi K. ani też wykaz obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów. Odwołanie od decyzji Starosty B. złożył K. S. zarzucając, że w wykazie uprawnionych do udziału we wspólnocie wsi K. i M., stanowiącym załącznik do decyzji, Starosta zamieścił osoby nieżyjące, np. jego ojca J. S., który zmarł w 2005 r. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2010 r., nr [...], Starosta B., wskazując, iż działa na wniosek K. S., sprostował oczywistą omyłkę w sporządzonym wykazie osób uprawnionych we wspólnocie wsi K., stanowiącym załącznik do wskazanej wyżej decyzji z dnia 29 marca 2010 r. w ten sposób, że jako aktualnie uprawnionego do udziału we wspólnocie wskazał K. S., w miejsce J. S., s. M. Organ odwoławczy uchylając decyzję Starosty i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wskazał, że organ pierwszej instancji nie weryfikował w toku swojego postępowania danych wynikających z ewidencji gruntów, co spowodowało, że zamieszczono w projekcie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie osoby nieżyjące i do tych też osób skierowano decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Fakt, że część osób wymienionych w wykazie jako uprawnione do udziału we wspólnocie nie żyje potwierdza w piśmie z dnia 1 maja 2010 r. sam Starosta, która uważa, iż taki stan rzeczy jest usprawiedliwiony w sytuacji, gdy do ewidencji gruntów nie wpłynęły od następców prawnych osób zmarłych informacje o ustaleniu spadkobierców. W ocenie Kolegium takie stanowisko jest nie do przyjęcia. Organ drugiej instancji podkreślił, że dla obszarów poszczególnych gmin projekty wykazów osób uprawnionych do wspólnoty sporządzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), którzy jako organy prowadzące akta stanu cywilnego są zobligowani już na etapie projektowania wykazu wyjaśnić te kwestie. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie w stosunku do osób zmarłych, powoduje w stosunku do nich bezskuteczność postępowania administracyjnego. W rozważanej sprawie rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła uznać należy za rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, Kolegium nie mogło orzekać o stwierdzeniu nieważności decyzji organu pierwszej instancji, gdyż rozstrzygnięcie takie jest niedopuszczalne w postępowaniu odwoławczym. W takiej sytuacji należało zatem uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję złożył S. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił Kolegium naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, wskutek przyjęcia, z naruszeniem art. 8 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, że ustalenie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych, a także wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie winna być dokonana z uwzględnieniem zmiany stanu faktycznego i prawnego zaistniałego po dacie wejścia w życie wskazanej ustawy, to jest po dniu 5 lipca 1963 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Starosty B. z dnia 29 marca 2010 r., nr [...], ustalającą wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi K., gmina Ł. oraz wykaz obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów według stanu na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, to jest na dzień 5 lipca 1963 r., z jego aktualizacją na dzień 21 sierpnia 2009 r., zgodnie z załącznikiem do decyzji, i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż powodem uchylenia decyzji Starosty B. było uchybienie spoczywającego na tym organie z mocy przepisów prawa obowiązku zweryfikowania, co do prawdziwości i zgodności ze stanem faktycznym, przygotowanego przez Wójta Gminy Ł. – w oparciu o aktualne zapisy w ewidencji gruntów – projektu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi K. Stanowisko takie jest prawnie wadliwe. Jakkolwiek bowiem zasadnie stwierdziło Kolegium, iż decyzja Starosty B. z dnia 29 marca 2010 r., nr [...], narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, jednakże podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia nie dawały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchybienia, dostrzeżone przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa", wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala, w drodze decyzji, starosta. Dla obszarów gmin projekty takich wykazów sporządzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). Uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej, w myśl zaś art. 6 ust. 1 ustawy, są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Stosownie zaś do art. 18 ust. 2 ustawy nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Z powołanych przepisów ustawy nie wynika, by na staroście spoczywał obowiązek weryfikacji projektu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi K. opracowanego przez Wójta Gminy Ł. na podstawie ewidencji gruntów. Należy podkreślić, iż przewidziana w art. 8 ust. 2 ustawy decyzja ma charakter deklaratywny i poświadcza stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, a więc w dniu 5 lipca 1963 r., który trwa nadal do czasu przewidzianej przepisami ustawy, ewentualnej zmiany w tym zakresie. Wskazując na specyfikę funkcjonowania wspólnoty gruntowej należy mieć na uwadze, że dla nieruchomości stanowiących wspólnotę nie prowadzi się ksiąg wieczystych, a dokumentacja stanu gruntów wspólnoty przechodzi z ksiąg wieczystych do ewidencji gruntów, w której - jako w jedynej dokumentacji - powinny być z urzędu ujawnione takie dane, jak nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty, które to dane podlegają z urzędu wpisowi do tej ewidencji. Późniejsze zmiany zarówno w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiany statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu spółki powinny być natomiast zgłoszone do ewidencji gruntów przez zarząd spółki. Nie jest zatem rzeczą organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy, dokonywanie z urzędu aktualizacji wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Wypis z rejestru gruntów, obejmujący określone wyżej dane, jest podstawowym dokumentem poświadczającym, obok decyzji wydanych na podstawie art. 8 ustawy, istnienie wspólnoty i podstawowe dane, które ją charakteryzują. Sama decyzja nie może być wystarczająca do wskazania tych elementów, gdyż co do zasady odzwierciedla stan już dzisiaj historyczny, jak również nie zawiera danych zaktualizowanych w powyżej określonym zakresie. W związku z powyższym to na właściwym organie spółki ciąży ustawowy obowiązek sporządzenia nowego wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, jak również jej obszaru z wykorzystaniem zarówno istniejącej dokumentacji i materiałów archiwalnych, jak również zgłaszanych wniosków i twierdzeń stron, a przede wszystkim obowiązującej w tej materii regulacji prawnej zawartej w przywołanej wyżej ustawie. Również przepisy ustawy z dnia ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) oraz wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) nie dają podstaw do stwierdzenia, że starosta ma obowiązek weryfikacji z urzędu przedłożonego przez właściwego wójta projektu wykazu uprawnionych do wspólnoty gruntowej. Zgodnie z art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, a więc w szczególności właściciele nieruchomości, zgłaszając zmiany w operacie gruntów obowiązane są na żądanie organu dostarczyć niezbędne dokumenty do wprowadzenia tych zmian. O tym, jakie to mają być dokumenty stanowi szczegółowo § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Sądu z przepisów tych wynika, że organ ewidencyjny nie jest władny do wprowadzenia zmian bez wymienionych dokumentów, ani też na podstawie innych dokumentów, niż wymienione w powołanym przepisie. Taka regulacja prawna ma służyć ochronie praw podmiotowych, a także ochronie porządku prawnego związanego z obrotem i gospodarowaniem nieruchomościami. Istotą ewidencji jest ujawnienie istniejącego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, nie zaś ustalanie tego stanu. Poprzez wprowadzenie zmian podmiotowych na podstawie dokonanej we własnym zakresie weryfikacji wcześniejszych dokumentów organ pierwszej instancji przekroczyłby swoje kompetencje, albowiem dokonałby ustalenia stanu prawnego. Tymczasem ustalenie tego stanu w sytuacjach spornych należy do właściwości sądów powszechnych, a nie do organu ewidencyjnego (wyrok NSA z dnia 6 listopada 2001 r., II SA 2099/00, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 119/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 marca 2009 r., II SA/Gl 1181/08, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 sierpnia 2010 r., II SA/Bk 272/10 – niepublikowane). W związku z tym nie można również uznać, jak to uczyniło Kolegium, iż decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż została skierowana do osób zmarłych. Ponownie należy stwierdzić, iż Starosta nie był uprawniony do weryfikowania wynikającego z aktualnych zapisów ewidencji gruntów wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi K. Należy natomiast podkreślić, jak wskazano wyżej, iż kasacyjne rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest zasadniczo prawidłowe, gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wadliwe jest zaś stanowisko Kolegium, które przyczyn uchylenia decyzji Starosty upatrywało w uchybieniach wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, powołane wyżej przepisy prawa materialnego nie dawały Staroście B. podstawy do aktualizowania wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów według stanu na dzień 21 sierpnia 2009 r. Ubocznie zatem wskazać należy, iż wadliwym było postanowienie z dnia 29 kwietnia 2010 r., nr [...], którym Starosta B., uwzględniając wniosek K. S., sprostował oczywistą omyłkę w sporządzonym wykazie osób uprawnionych we wspólnocie wsi K., stanowiącym załącznik do wskazanej wyżej decyzji z dnia 29 marca 2010 r., w ten sposób, że jako aktualnie uprawnionego do udziału we wspólnocie wskazał K. S., w miejsce J. S., s. M. Po pierwsze Starosta nie miał podstaw do aktualizacji wykazu osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej, a po drugie na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. nie jest możliwe sanowanie tego rodzaju wadliwości decyzji. W świetle bowiem wskazanego przepisu organ administracji może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia jedynie błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach, a nie może w tym trybie dokonywać poprawek skutkujących zmianą rozstrzygnięcia decyzji. W myśl art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie stanowi integralną część decyzji administracyjnej, a zatem z uwagi na wskazane wyżej uchybienia, które zawierało uzasadnienie zaskarżonej decyzji, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji w całości. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi, a zwłaszcza dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.