II SA/Ol 1047/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant: starszy sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi D.K. na czynność Inspektora Sanitarnego w przedmiocie umieszczenia plomb, zabezpieczenia lokalu i jego zamknięcia oddala skargę WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu "[...]" Główny Inspektor Sanitarny wydał decyzję Nr "[...]" nakazującą wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobów o nazwie "Tajfun" oraz wszystkich podobnych wyrobów - określanych jako wyroby kolekcjonerskie, mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Jednocześnie Główny Inspektor Sanitarny nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tymi wyrobami, decyzji tej nadając rygor natychmiastowej wykonalności. W związku z tym wykonując ww. decyzję Państwowy Inspektor Sanitarny przeprowadził czynności kontrolne i zabezpieczył wyroby powszechnie znane jako dopalacze, dokonując przy tym umieszczenia plomb i zabezpieczeń lokalu położonego przy ul. A w "[...]", w którym to lokalu działalność gospodarczą prowadził pod nazwą "[...]" D. K.. Następnie pismem z dnia 12 października 2010r. D. K. – działając poprzez pełnomocników, wezwał Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego do usunięcia naruszenia prawa poprzez zdjęcie plomb i zabezpieczeń z lokalu przy ul. A w "[...]". Według wzywającego, organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, dokonując faktycznego zamknięcia obiektu, pomimo, że z treści protokołu kontroli nie wynika, aby stwierdzono jakiekolwiek naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych kontrolowanego lokalu. Ponadto nie znaleziono wyrobu o nazwie "Tajfun", ani innych produktów do niego podobnych, które mogłyby zagrażać życiu lub zdrowiu. W związku z tym w ocenie strony trzeba uznać, że organ dokonując wspomnianych czynności działał bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 20 października 2010r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny powiadomił stronę, że podstawą jego działania była decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" wraz z uzupełniającymi ją wytycznymi. W związku z tym należy przyjąć, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie jest stroną w postępowaniu zmierzającym do wyegzekwowania zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami określanymi jako "dopalacze", ponieważ jest on tylko organem wykonującym decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego. Następnie D. K. wywiódł skargę na czynność Powiatowego Inspektora Sanitarnego polegającą na umieszczeniu plomb i zabezpieczeń w lokalu przy ulicy A i zamknięciu tego obiektu. Wniósł przy tym o uchylenie, względnie stwierdzenie bezskuteczności wspomnianej czynności organu i uznanie jego prawa do prowadzenia działalności gospodarczej bądź ewentualnie o nakazanie Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu usunięcia plomb i zabezpieczeń z lokalu przy ulicy A w "[...]" oraz umożliwienie skarżącemu prowadzenia działalności handlowej. Skarżący podkreślił, że w jego sklepie nigdy nie był prowadzony obrót wyrobem o nazwie "Tajfun" ani żadnymi podobnymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Zaznaczył przy tym, że art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zezwala na zamknięcie obiektu handlowego, wycofanie z obrotu środka spożywczego lub innego wyrobu, jedynie w przypadku naruszenia wymagań higienicznych lub zdrowotnych. Tymczasem ani w decyzji Generalnego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]", ani w protokole kontroli nie wykazano naruszenia jakichkolwiek wymagań higienicznych i zdrowotnych, których sklep "[...]" by nie spełniał. Ponadto strona skarżąca podniosła, że z treści decyzji, na której swoje czynności opiera Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie wynika, że została ona skierowana do skarżącego, podczas gdy oznaczenie strony jest jednym z wymogów, które powinna spełniać decyzja administracyjna i dlatego też wspomniana decyzja nie może funkcjonować w obrocie prawnym jako wadliwa. W skardze zarzucono decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" nierzetelność oraz "niechlujstwo prawnicze". Według strony postępowanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie posiada podstawy prawnej w żadnym przepisie prawa, a zatem stanowi jego naruszenie. W ocenie skarżącego to wspomniany wyżej organ dokonał zaplombowania lokalu posługując się wadliwą decyzją, która nie była skierowana do skarżącego, a takie postępowanie uniemożliwiło mu prowadzenie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie bądź ewentualnie oddalenie. Podkreślił przy tym, że Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia "[...]" nakazał wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobów o nazwie "Tajfun" oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Jednocześnie nakazano zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tymi wyrobami. Wspomnianej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Państwowy Inspektor Sanitarny podkreślił, że wykonując wspomnianą decyzję, przeprowadził czynności kontrolne, zabezpieczył wyroby powszechnie znane jako dopalacze, a także dokonał umieszczenia plomb i zabezpieczył lokal położony przy ulicy A w "[...]". Organ zaznaczył, że skarżący skarży czynności podjęte w wykonaniu wspomnianej decyzji, przez co skarga jest przedwczesna i powinna podlegać odrzuceniu bądź oddaleniu, tym bardziej, że w stosunku do decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego strona skarżącą przedłożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wszystkie zarzuty więc dotyczące rozstrzygnięcia GIS będą rozpatrywane w toku ponownego rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przede wszystkim trzeba wskazać, że zgodnie z art. 3 ustawy z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (§ 2): 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Na gruncie niniejszej sprawy D. K. wywiódł skargę na czynność Powiatowego Inspektora Sanitarnego polegającą na umieszczeniu plomb i zabezpieczeń w lokalu przy ulicy A (w którym prowadził działalność gospodarczą) i faktycznym zamknięciu tego obiektu. W ocenie Sądu czynności podjęte przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego mieszczą się zakresie regulacji art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, czyli w obszarze czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednakże kluczowym jest podkreślenie, że wspomniane czynności zostały zrealizowane na podstawie decyzji z dnia "[...]" Głównego Inspektora Sanitarnego, który przywołanym rozstrzygnięciem nakazał wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobów o nazwie "Tajfun" oraz wszystkich podobnych wyrobów, mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Jednocześnie Główny Inspektor Sanitarny nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tymi wyrobami, decyzji tej nadając rygor natychmiastowej wykonalności. W związku z tym wykonując ww. decyzję i działając zgodnie z wytycznymi Głównego Inspektora Sanitarnego, Państwowy Inspektor Sanitarny przeprowadził czynności kontrolne i zabezpieczył wyroby powszechnie znane jako dopalacze, dokonując przy tym umieszczenia plomb i zabezpieczeń lokalu położonego przy ul. A w "[...]", w którym to lokalu działalność gospodarczą prowadził - pod nazwą "[...]", D. K.. Kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie ogranicza się zatem jedynie do zbadania czy Państwowy Inspektor Sanitarny przeprowadził czynności w zakresie oznaczonym w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" Zabezpieczenie określonych substancji znalezionych w przedmiotowym lokalu oraz zabezpieczenie samego lokalu, tak aby uniemożliwić obrót detaliczny tymi produktami wynikało wprost z przywołanej już decyzji GIS. Organ ten zaś działał na podstawie art. 27 i art. 29 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. 06, Nr 122, poz. 851). Stosownie zaś do tych regulacji prawnych w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (art. 27 ust. 1). Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2). Zgodnie zaś z art. 29 wspomnianej ustawy w wypadkach wymienionych w art. 27-28 państwowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do zabezpieczenia pomieszczeń, środków transportu, maszyn i innych urządzeń, środków spożywczych, przedmiotów użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyków, detergentów, substancji chemicznych i preparatów chemicznych oraz innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi. Do postępowania zabezpieczającego stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.), o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do dyspozycji art. 31a ustawy Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. Przepis art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego nakazania m.in. wycofania z obrotu środka spożywczego lub użytku innego wyrobu, mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi, a także zamknięcie zakładu (por. wyrok z dnia 31 stycznia 2007r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, II OSK 268/06). Ten przepis wykorzystał Główny Inspektor Sanitarny, jako podstawę prawną swojej decyzji z dnia "[...]", którą nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji i obrotowi określonych towarów. Kwestia legalności tejże decyzji nie jest jednak przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie. Dopóki jej legalność nie zostanie skutecznie podważona przez właściwy sąd administracyjny lub nie zostanie wstrzymana jej wykonalność, decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i jest natychmiast wykonalna. Wykonanie tej decyzji "de facto" powierzono Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu. W tym kontekście trzeba dostrzec przepis art. 8a ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny może w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa sanitarnego wydawać organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej polecenia dotyczące podjęcia określonych czynności zapobiegawczych lub kontrolnych oraz żądać od nich informacji w tym zakresie. O wydaniu takiego polecenia Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. Tak więc na gruncie przedmiotowej sprawy istnieje tylko jedna decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego, na podstawie której nakazano zaprzestania działalności obiektów służących produkcji i obrotowi określonych substancji. Decyzja ta zaś została wykonana na gruncie przedmiotowej sprawy zgodnie z przepisami (art. 8a ust. 3 ustawy) przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego – który zresztą w protokole kontroli wyraźnie zaznaczył, że działa na podstawie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego, i w ramach takiego wykonania decyzji podjęto skarżoną czynność. Należy zatem jeszcze raz podkreślić, że sklep należący do skarżącego został zamknięty (zaplombowany) na podstawie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego, który działał jako organ I instancji. Skarżący z całą pewnością zdaje sobie z tego sprawę, ponieważ złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej właśnie decyzją Głównego inspektora Sanitarnego z dnia "[...]". Podkreślić zatem należy, że w toku rozpoznawania niniejszej skargi (na czynność organu) tut. Sąd w żadnym razie nie rozstrzyga tego czy wspomniana decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego została obarczona wadami wskazanymi przez skarżącego czy też nie. Rozstrzygnięcie to będzie przecież weryfikowane w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, możliwa będzie również jego ewentualna kontrola sądowoadministracyjna. Badanie zaś takich naruszeń wykracza poza kognicje Sądu w przedmiotowej sprawie, nie wchodzi bowiem to w zakres niniejszego postępowania. Już wspomniany fakt złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego zdaje się potwierdzać, że skarżący jest świadomy tego stanu rzeczy. Przedłożenie takiego środka odwoławczego przekonuje również, że skarżący uznał, iż taka decyzja GIS została również do niego skierowana. Dostrzec również warto, że nawet gdyby hipotetycznie działanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego uznać za samodzielną czynność to mogłoby dojść do absurdalnej sytuacji, w której dwa sądy mogłyby wydać dwa sprzeczne ze sobą orzeczenia: uchylenie czynności organu przez tut. Sąd przy jednoczesnym oddaleniu ewentualnej skargi przez WSA w Warszawie na decyzję GIS, zniwelowało by praktycznie znaczenie prawne utrzymanej w mocy decyzji GIS, gdyż byłaby ona faktycznie niewykonalna. Wyjaśnić również należy skarżącemu, że jego wniosek o umożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej jest bezpodstawny bo w niniejszym postępowaniu możliwe byłoby jedynie ewentualne uchylenie bądź stwierdzenie bezskuteczności czynności organu. To zaś jak już wykazano jest niemożliwe, ponieważ Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny podejmował czynności, wykonując zgodnie z poleceniami decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego i nie wychodząc poza zakres czynności w niej określonych. Biorąc powyższe pod uwagę, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną, należało oddalić.