IV SA/Wa 719/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi T. R. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] w obrębie [...]; 2. zasądza od Rady Miejskiej w N. na rzecz skarżącej T. R. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. T. R., będąc współwłaścicielką nieruchomości położonej we wsi S. oznaczonej nr ew. [...], wezwała Radę Gminy N. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego gminy N., obejmującego wsi: N., S., M., M., M.. Wezwanie to nie zostało uwzględnione przez Radę Miejską w N., dlatego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. R. zarzuciła powołanej uchwale naruszenie: - art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, 3, 5, 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określających zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz zasad ich zagospodarowania i zabudowy poprzez przyjęcie nieprawidłowej wykładni w szczególności ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju za podstawę tych działań, bez uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki, ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych, wymagań ekonomicznych przestrzeni i potrzeb interesu publicznego, * art. 9 ust. 4 powołanej ustawy stanowiącego, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy, * art. 11 ust. 4 powołanej ustawy poprzez nieuwzględnienie przez Burmistrza N. oraz Radę Miejską w sporządzanym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a następnie w planie zagospodarowania przestrzennego treści pisemnego zobowiązania Burmistrza wynikającego z rozpatrzenia, na podstawie art. 11 pkt 3 powołanej ustawy, wniosku poprzedniego właściciela, którą jest zasada zaufania do organów administracji publicznej, - art. 15 ust. 1 powołanej ustawy dotyczący sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem, * art. 20 ust. 1 powołanej ustawy stanowiącego, iż plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, * art. 53 ust. 1 zd. 2 powołanej ustawy poprzez niezawiadomienie na piśmie strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie, * art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w ten sposób, iż zaskarżona uchwała określając przeznaczenie konkretnych nieruchomości, różnicuje prawa i obowiązki * Sygn. akt IV SA/Wa 719/10 osób znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej, tym samym narusza prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz narusza prawo własności, - zasad ogólnych postępowania na skutek zaniechania dokonania wszechstronnej analizy stanu faktycznego terenu będącego przedmiotem sporu, a także funkcji, przeznaczenia, charakteru zabudowy aktualnie istniejącej na obszarze sąsiadującym z nieruchomością nr [...] oraz odmowę rzeczowego rozważenia argumentów skarżącej wyrażonych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz w innej korespondencji kierowanej w związku z tą sprawą do Urzędu Gminy w N. oraz Rady Miejskiej w N., - prawa wynikające z nieprzestrzegania zasad praworządności zawarte w uchwale Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Rady Miejskiej w N. odmawiającej uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez pozbawienie uchwały obligatoryjnego elementu, jakim jest uzasadnienie. W uzasadnieniu skargi wskazano na argumentacje mającą przemawiać za uwzględnieniem skargi. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N. przedstawiła stan faktyczny dotyczący procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały i w odniesieniu do zarzutów skargi stwierdziła, że w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia planu miejscowego zachowano wymagany ustawą tryb sporządzania planu. W szczególności, zgodnie z art. 17 ustawy, dokonano niezbędnych ogłoszeń i zawiadomień. Wystąpiono też do odpowiednich organów o opinie i uzgodnienia. Wojewoda nie stwierdził nieważności uchwały. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, jednak ustalenia studium wiążą organy przy sporządzaniu planu miejscowego. Ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium. Stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium. S. D. (matka skarżącej) złożyła w dniu [...].07.1999 r. podanie do Burmistrza N. o zmianę przeznaczenia części gruntów działki nr [...] położonych we wsi S. z gruntów rolnych na tereny budowlane, jednocześnie zaznaczając, że chodzi o obszar przy ul. [...] pomiędzy działką nr [...] i nr [...]. Z odpowiedzi Burmistrza zawartej w piśmie z dnia [...].07.2005 r. wynika, że wniosek zainteresowanej został uwzględniony w zakresie o jaki prosiła. Tak więc wniosek zainteresowanej w skali o jaką występowała został zrealizowany. Niemniej jednak zasadą, wyrażoną w art. 20 ust. 1 ustawy, jest możliwość uchwalenia planu miejscowego przez radę gminy dopiero po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Rada stwierdziła w uchwale ową zgodność. Kwestia tejże zgodności podlega ocenie organu nadzoru, który w swojej ocenie nie stwierdził, że plan miejscowy jest niezgodny z ustaleniami studium. Zgodnie z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N., obejmującego obszar wsi: Sygn. akt IV SA/Wa 719/10 N., S., M., M., M. -przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie w części oznaczonym symbolem A10-MN/U, A22-MN/U - tereny zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem usług podstawowych nieuciążliwych, wbudowanych lub w obiektach wolnostojących, 21KDD -ul. [...] i RO - tereny upraw rolnych i ogrodniczych (pola, sady, łąki, pastwiska) -ustala się utrzymanie funkcji zagospodarowania bez prawa nowej zabudowy. Istniejące zagrody w granicach tych terenów podlegają zachowaniu z możliwością modernizacji. W realizacji zagospodarowania i zabudowy terenów należy uwzględnić wyznaczone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy, strefy ochronne od linii kolejowej. Rada gminy, będąc uprawniona do uchwalania studium oraz planów miejscowych, może również zmienić zakres samoograniczenia wynikającego ze studium poprzez nowelizację jego treści - co właśnie czyni. Obecnie jest w trakcie opracowywania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. - do dnia [...] czerwca 2010 r. przyjmowane są uwagi do Studium. Obecna właścicielka może takie uwagi złożyć. Ponadto, gmina nie wydawała decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w rejonie przedmiotowej nieruchomości. Domniemywać należy, że chodzi prawdopodobnie o decyzję Starosty [...] nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg gminnych w miejscowościach N. i S. pod nazwą" Przebudowa ulic na osiedlu P. gm. N.". Natomiast na etapie przygotowywania projektu uchwały w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszeń dokonanych w uchwale planistycznej Rada Miejska w N. dokonała analizy przedmiotowej sprawy i na komisjach zapoznano radnych z uzasadnieniem (uzasadnienie w aktach sprawy). Natomiast uchwała nie zawierała zapisu, że uzasadnienie stanowi załącznik do niej. T. R. nie jest jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Pozostali współwłaściciele nie wnoszą żadnych roszczeń w sprawie przeznaczenia ich nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek tylko w części zarzutów dotyczących braku zachowania zgodności zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. przyjętego uchwałą Rady Miasta N. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Na wstępie należy podkreślić, iż zgodnie z art. 133 §1 w zw. z art. 54 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy przedkładanych przez organ ze skargą strony i odpowiedzią na tę skargę. W toku postępowania sądowoadministracyjnego stwierdzono konieczność przedłożenia przez organ dokumentacji dotyczącej uzyskania zgody właściwego organu Sygn. akt IV SA/Wa 719/10 na zmianę przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na cele nierolne i nieleśne oraz opracowania mającego obrazować zasięg ustaleń studium i zasięg ustaleń zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego na nieruchomości skarżącej, uwzględniając różnice w skali obu tych dokumentów planistycznych. W wyniku kilkukrotnej korespondencji Sądu z organem nie uzyskano wszystkich informacji, dlatego na podstawie art. 91 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zarządził obowiązkowe stawiennictwo na rozprawie osób działających w imieniu organu. Wyjaśnienia pełnomocnika organu na rozprawie okazały się jednak niewystarczające do precyzyjnego ustalenia, w jakiej części obszaru nieruchomości skarżącej zaskarżona uchwała pozostaje w zgodności z ustaleniami określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N., dlatego też Sąd - oceniając zaskarżoną uchwałę - poprzestał na całości dokumentacji przedłożonej przez organ, w tym na opracowaniach graficznych złożonych na kolejne wezwania Sądu. Sąd nie uwzględnił przy tym wniosku pełnomocnika organu o kolejne odroczenie rozprawy w celu umożliwienia wzięcia udziału w postępowaniu przed Sądem pracownikom organu zajmującym się problematyką planistyczną, ponieważ Sąd przeprowadził już w rozpoznawanej sprawie dwa posiedzenia jawne, z czego na drugie z nich organ wezwany został do obowiązkowego stawiennictwa ze wskazaniem na art. 91 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organowi znana więc była okoliczność konieczności dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, dlatego powinien był zapewnić taką reprezentację przed Sądem, aby kwestie nieujęte w dotychczas przedłożonych aktach sprawy mogły być wyjaśnione w sposób nie budzący dla organu jakichkolwiek wątpliwości. Należy przy tym podkreślić, iż organ zobowiązany do przedłożenia całości akt sprawy zobowiązany jest do takiego współdziałania z Sądem w wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, aby nie narażało to Sądu i skarżącej do naruszenia konstytucyjnej zasady rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Uwzględniając zatem opracowania graficzne opatrzone stosownymi podpisami osoby działającej, jako Przewodniczący Rady Miejskiej (str. 117 i 141 akt sądowych) z umieszczonymi na nich zasięgami ustaleń zaskarżonej uchwały oraz ustaleń studium, w zestawieniu z załącznikiem graficznym zaskarżonej uchwały znajdującym się w aktach organu, a także w zestawieniu z opracowaniami graficznymi obrazującymi granice ewidencyjne nieruchomości skarżącej, należy stwierdzić, iż ustalenia zaskarżonej uchwały wobec nieruchomości skarżącej nie są zgodne ze studium. Według opracowania graficznego obrazującego ustalenia studium (str. 117 akt sądowych) nieruchomość skarżącej oznaczona nr ew. [...] w liniach zielonych wg studium stanowi gleby dobre i średnie, zaś w liniach różowych stanowi tereny preferowane pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Taki sam stan wynika z opracowania graficznego na stronie 141 akt sądowych. Tymczasem, według załącznika Sygn. akt IV SA/Wa 719/10 graficznego do zaskarżonej uchwały, środkowa część nieruchomości skarżącej -znajdująca się poza liniami różowymi na obu wskazanych wyżej opracowaniach graficznych, oznaczona została kolorem jasnobrązowym o symbolu A.10.MN/U, co według legendy tego załącznika oraz według załącznika tekstowego do zaskarżonej uchwały oznacza przeznaczenie tej części nieruchomości skarżącej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi. Ponadto, na obszarze tym przewidziano również przeznaczenie pod układ komunikacyjny dróg dojazdowych, co według słownika pojęć zawartego w §2 pkt 17 tekstu zaskarżonej uchwały oznacza drogi publiczne. Według zaś załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały, nieruchomość skarżącej przylega do terenu oznaczonego kolorem szarym i symbolem KK, jako tereny kolejowe, w kształcie łuku odpowiadającego ułożeniu w tym miejscu linii kolejowej. Z opracowania graficznego na stronie 141 akt sądowych wynika przy tym, iż zaskarżona uchwała obejmuje tylko część nieruchomości skarżącej, w liniach oznaczonych kolorem pomarańczowym. Tymczasem, załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały jednoznacznie wskazuje, iż cała nieruchomość skarżącej objęta jest ustaleniami zaskarżonej uchwały, ponieważ nieruchomość ta położona jest na łuku linii kolejowej, a granica ustaleń zaskarżonej uchwały w tym miejscu wykracza poza obszar linii kolejowej. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm), ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego - co wynika z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jednakże zawartym w nim ustaleniom ustawodawca nadał rangę wiążących wytycznych przy formułowaniu treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega zatem na formułowaniu zawartości tego planu - określonej w art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w sposób uwzględniający i wręcz wynikający z określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego wymienionych w art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia planu miejscowego muszą więc zawierać się w znaczeniowym zakresie kierunków określonych w planie miejscowym. Z art. 3 ust. 1 i z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, iż studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, służącej ustalaniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Skoro więc w studium - według art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - określa się kierunki zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań, to te kierunki stanowią lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu art. Sygn. akt IV SA/Wa 719/10 9 ust. 1 powołanej ustawy, determinujące treść planu miejscowego w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu - zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których szczegółowość określona została w art. 15 ust. 2 i 3 powołanej ustawy. Ustawowy warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium - wynikający z art. 9 ust. 4 i z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -stanowi zatem ustawową zasadę sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego jej naruszenie wywołuje - określony w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - skutek nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Naruszeniem omawianej zasady jest określenie w zaskarżonej uchwale przeznaczenia nieruchomości skarżącej w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, w której to części według wytycznych studium -wynikających z opracowań graficznych przedłożonych przez organ (str. 117 i 141) teren ten w stosownej części powinien stanowić tereny rolne. Również przeznaczenie części nieruchomości skarżącej pod uprawy rolne i ogrodnicze o symbolu RO, w północnej i południowej części jej obszaru ale tylko od strony jej granicy zachodniej wykazuje rozbieżność z ustaleniami studium. W tej jednak części przeznaczenia nieruchomości skarżącej nie jest możliwe precyzyjne ustalenia tej rozbieżności z uwagi na różnicę w skali opracowań. Z tego względu, należało na podstawie akt - którymi dysponował Sąd -uznać naruszenie ustawowej zasady zgodności planu miejscowego ze studium wobec całej nieruchomości skarżącej. Jakkolwiek bowiem opracowania graficzne studium i planu miejscowego wykazują znaczne różnice w skali - studium opracowane jest na mapie w skali 1:10000, natomiast plan miejscowy na mapie w skali 1:2000, to jednak porównanie tych opracowań znajdujących się w aktach sprawy, z uwzględnieniem dodatkowych opracowań przedłożonych przez organ do akt sądowych, jednoznacznie wskazuje na rozbieżności wobec nieruchomości skarżącej, co do zasięgu poszczególnych obszarów funkcjonalnych określonych w zaskarżonej uchwale i w studium. Przy tak widocznej różnicy tych zasięgów, różnica skali tych opracowań nie może stanowić wyjaśnienia tych rozbieżności. O ile bowiem przeznaczenie terenu w planie miejscowym nie musi stanowić graficznego odwzorowania ustaleń określonych w studium, to jednak przeznaczenie terenu w planie miejscowym nie może niweczyć kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych w studium, lecz musi stanowić ich rozwinięcie i uszczegółowienie. Przy wykazanej wyżej rozbieżności granic funkcjonalności terenów obejmujących obszar nieruchomości skarżącej w planie miejscowym i w studium, przeznaczenie części nieruchomości skarżącej w planie miejscowym niweczy kierunki zagospodarowania dla tej części wynikające ze studium. Sygn. akt IV SA/Wa 719/10 Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały wobec nieruchomości skarżącej, uwzględniając zaistnienie okoliczności do takiego rozstrzygnięcia w ramach art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozostałe natomiast zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Oceniając zaskarżoną uchwałę w sprawie planu miejscowego, Sąd nie mógł dokonać oceny uchwały w sprawie studium w kontekście zarzutu skargi nieuwzględnienia w tym studium pisemnego zobowiązania Burmistrza wynikającego z rozpatrzenia wniosku poprzedniego właściciela nieruchomości odnośnie określenia stosownego przeznaczenia dla tej nieruchomości. Przedmiotem oceny Sądu nie mogły być również kwestie związane z wydawaniem jakichkolwiek decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ są to odrębne akty administracyjne. Natomiast samo różnicowanie przez radę gminy przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym nie stanowi naruszenia konstytucyjnych zasad ochrony własności, ponieważ określenie przeznaczenia dotyczy jedynie sposobu wykonywania tej własności, a nie jej istoty. Zróżnicowanie w określeniu przeznaczenia nieruchomości jest najczęściej wynikiem uwarunkowań faktycznych i prawnych terenu obejmowanego planem miejscowym, jak również pozostaje w sferze ustawowo przyznanych gminie uprawnień pianistycznych określonych w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie nie ma jakiegokolwiek znaczenia prawnego zarzut braku pisemnego uzasadnienia uchwały nieuwzględniającej wezwania przez skarżącą Rady Miasta N. o usunięcie naruszenia prawa, skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na uchwałę w sprawie planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.