II OSK 677/12

Dnia 29 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawie ze skargi kasacyjnej Rady Miasta st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2217/10 w sprawie ze skargi T. W. na uchwałę Rady Miasta st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia kandydatury na stanowisko ławnika sądowego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2217/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. W. na uchwałę Rady Miasta st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia kandydatury na stanowisko ławnika sądowego stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz określił, że uchwała ta nie podlega wykonaniu. Jednocześnie Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie 282,20 złotych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SAB/Wa 77/09 po rozpoznaniu skargi T.W. na bezczynność Rady Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wyboru ławnika, Sąd zobowiązał Radę do wydania w terminie 30 dni uchwały w sprawie kandydatury T. W. na ławnika Sądu Okręgowego – [...] w Warszawie. W wyroku tym Sąd stwierdził, że Rada – wbrew ustawowemu obowiązkowi wynikającemu z art. 160 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm., dalej: "p.u.s.p.") – nie podjęła w stosunku do skarżącego uchwały aprobującej bądź odrzucającej jego kandydaturę do pełnienia funkcji ławnika. Jak ustalono, nieprzedstawienie kandydatury ławnika pod obrady Rady nastąpiło decyzją Zespołu opiniującego kandydatury na ławników sądów powszechnych z powodu niespełnienia przez skarżącego, w ocenie tego Zespołu, przesłanek zawartych w art. 158 § 1 ust. 2 i 6 p.u.s.p. tj. negatywnego wywiadu środowiskowego z Policji i tym samym niespełnienia przesłanki posiadania nieskazitelnego charakteru. W wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2010 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy w dniu [...] sierpnia 2010 r., w głosowaniu tajnym, podjęła uchwałę nr [...], którą odrzuciła kandydaturę T. W. na ławnika do Sądu Okręgowego w Warszawie. Podjęcie tej uchwały poprzedzało posiedzenie w dniu [...] sierpnia 2010 r. Zespołu opiniującego kandydatury na ławników do sądów powszechnych, podczas którego przeanalizowano dokumenty dotyczące kandydatury T. W. na ławnika. Ze względu na fakt, że opinia Zespołu co do kandydatury skarżącego była negatywna, a pod głosowanie Rady był poddawany tylko ten jeden kandydat, § 1 projektu uchwały sformułowano następująco: "odrzuca się kandydaturę Pana T. W. na ławnika do Sądu Okręgowego w Warszawie Sądu [...], na kadencję 2008-2011". W dniu [...] września 2010 r. do Rady wpłynęło wezwanie T. W. do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] września 2010 r. Wiceprzewodnicząca Rady (działając z upoważnienia Przewodniczącej Rady m. st. Warszawy) poinformowała T. W., iż w świetle obowiązującego prawa sam fakt niewybrania kandydata na stanowisko ławnika nie stanowi naruszenia prawa i dlatego nie można uwzględnić jego wezwania. W skardze na uchwałę Rady Miasta st. Warszawy T. W. podkreślił, że "ma prawo równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP) i do bycia poddanym głosowania merytorycznego na ławnika, a nie odrzuceniu kandydatury". Jego zdaniem w przedmiotowej sprawie Rada Gminy ma obowiązek poddania pod merytoryczne głosowanie wszystkie kandydatury na ławników spełniających warunki formalne. W uzupełnieniu złożonej skargi pełnomocnik przyznany skarżącemu z urzędu domagając się uznania, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa wskazał, iż w postępowaniu uchwałodawczym doszło do istotnych naruszeń prawa zarówno w zakresie czynności Zespołu opiniującego, jak i samej Rady. Przedkładając jako załącznik do skargi uzasadnienie zaskarżonej uchwały oraz stenogram z sesji Rady Miasta na której podejmowana była zaskarżona uchwała w szczególności wskazał, że ani z podjętej uchwały Rady, ani z opinii Zespołu nie wynika, jakich konkretnie warunków z art. 158 § 1 p.u.s.p. skarżący nie spełnia do objęcia mandatu ławnika sądu powszechnego. Tymczasem kryteria wyboru powinny być merytoryczne, a ich brak powoduje, że nie można przeprowadzić kontroli zasadności podjętej uchwały. Nadto wskazał, że przygotowany projekt uchwały Rady o "odrzuceniu" kandydatury skarżącego spowodował, że radnym została narzucona określona wola głosowania, tj. formalna decyzja o odrzuceniu, a nie merytoryczna decyzja o powołaniu, względnie odmowa powołania na ławnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały doszedł do przekonania, że Rada m. st. Warszawy nie zbadała wszystkich istotnych okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Jak podkreślił Sąd, w niniejszej sprawie organ wyszedł z założenia, iż "fakt niewybrania na ławnika nie jest jeszcze naruszeniem interesu prawnego", gdyż "żaden przepis prawa nie gwarantuje takiego wyboru" oraz, że "kandydując trzeba liczyć się z tym, że nie zostanie się wybranym". Jak jednak zauważył Sąd, nie ta kwestia jest sporna między stronami, lecz zarzuty dotyczące "naruszenia prawa w postępowaniu uchwałodawczym" zarówno w zakresie czynności zespołu opiniującego, jak i samej Rady Miasta. Skarżący zarzuca bowiem, że Zespół opiniujący do spraw wyboru ławników, o którym mowa w art. 163 § 2 p.u.s.p., nie przedstawił w swojej opinii "konkretnych i rzetelnych danych (...)" na temat kandydata na ławnika T. W. ograniczając się do "formalnej opinii", która miała "charakter iluzoryczny i pozorny". Analizując znajdujące się w aktach sprawy dowody Sąd podzielił stanowisko skarżącego wskazując, że zgodnie z art. 163 § 2 p.u.s.p., kompetencją i zarazem obowiązkiem zespołu, o którym mowa w tym przepisie, jest przedstawienie na sesji rady gminy opinii o zgłoszonym kandydacie (kandydatach), w szczególności w zakresie spełniania przez nich wymogów określonych w ustawie. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1067/09 Sąd podkreślił, że zespół opiniodawczy powinien wskazać w swej opinii, które zgłoszenia kandydatów nie spełniają wymogów formalnych i z jakich względów oraz którzy kandydaci i z jakich powodów – w ocenie zespołu – nie spełniają materialnoprawnych przesłanek określonych w art. 158 i art. 159 p.u.s.p. Mimo bowiem, iż zespół ten pełni wyłącznie funkcję pomocniczą i opiniodawczą, to jednak zobowiązany jest (oprócz oceny zgłoszeń kandydatów pod względem formalnym) także do zebrania wszystkich tych informacji, które są niezbędne do ustalenia czy dane osoby spełniają przesłanki materialnoprawne, aby móc pełnić funkcję ławnika, a następnie przedstawić je radnym, którzy w głosowaniu tajnym podejmują decyzję, czy opinia wystawiona o konkretnym kandydacie przekonuje ich do posiadanych przez kandydata kwalifikacji, czy też stwierdzą, że dana osoba nie może pełnić tak ważnej roli w polskim sądownictwie, jaką jest rola ławnika. W rozpoznawanej zaś sprawie Zespół opiniujący kandydatury na ławników sądów powszechnych na posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2010 r. ograniczył się do poddania pod głosowanie "wydanie negatywnej opinii o kandydacie p. T. W., ponieważ – zdaniem Zespołu – ww. nie spełnia art. 158 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych" (protokół nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. – akta adm. sprawy). Zdaniem Sądu, z tak sformułowanej treści opinii zespołu nie wynika nawet, na czym polega brak przesłanki "nieskazitelnego charakteru" kandydata na ławnika. Wypełnieniem tego obowiązku nie jest okoliczność, że - jak to podnosi organ w odpowiedzi na skargę – "bezpośrednio przed głosowaniem wyjaśniono radnym powód sformułowania projektu uchwały jako odrzucający kandydaturę skarżącego (...)", albowiem ani z uzasadnienia do uchwały, ani z jej treści, ani wreszcie też ze stenogramu posiedzenia Rady m. st. w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie wynika, na jakich weryfikowalnych podstawach merytorycznych oparto przedmiotową uchwałę. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że jakkolwiek rada gminy jako organ uchwałodawczy ma kompetencje do wyboru określonych osób na stanowisko ławnika, w tym także do wyboru negatywnego, to jednak kryteria wyboru powinny być sprawdzalne. Skoro w aktach sprawy nie ma nawet wzmianki dlaczego kandydat na ławnika nie spełnia warunku nieskazitelnego charakteru (poza przywołaniem przepisu art. 158 § 1 pkt 2 p.u.s.p.), to tym samym kontrola legalności przez Sąd zaskarżonego aktu jest niemożliwa. Jako bezsporne Sąd uznał posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wskazując, że przepis art. 182 Konstytucji RP zapewnia każdemu obywatelowi polskiemu prawo udziału w wyborach na ławników przeprowadzonych zgodnie z zasadami i procedurą określoną w ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Tym samym przepis ten może być źródłem interesu prawnego – w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - w zaskarżeniu uchwały rady gminy w przedmiocie wyboru ławników przez kandydatów, których kandydatury były przedmiotem głosowania rady i którzy nie zostali w tym głosowaniu wybrani do pełnienia tej funkcji. Mając na uwadze, że od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy upłynął jeden rok, Sąd I instancji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym orzekł, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. O wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada m.st. Warszawy, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 163 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych poprzez przyjęcie, że opinia zespołu opiniującego kandydatury na ławników sądów powszechnych powinna mieć bardziej szczegółową treść niż wynika to z treści samej ustawy, a opinia o szczegółowości określonej w przepisie uniemożliwia sądowi kontrolę legalności zaskarżonej uchwały; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że z akt administracyjnych nie wynika dlaczego kandydat na ławnika nie spełnia warunku nieskazitelnego charakteru, co zdaniem Sądu uniemożliwia kontrolę legalności zaskarżonej uchwały, b) art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie założenia badania materiału zgromadzonego w postępowaniu o odwołanie ławnika, co nie wynika z akt sprawy, ponieważ sprawa dotyczy rozpatrzenia kandydatury na ławnika. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. W., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oświadczając jednocześnie, że koszty te nie zostały pokryte. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczy zarzut przytoczony w podstawach skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 163 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych na skutek jego wadliwej wykładni. Zdaniem Rady m.st. Warszawy błędna wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji, doprowadziła do stwierdzenia, że opinia zespołu powołanego do dokonania oceny kandydatów na ławników powinna być szczegółowa, brak bowiem większej szczegółowości takiej opinii przesądza o jej iluzorycznym i pozornym charakterze. Zarzut ten został powiązany z zarzutem naruszenia art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który polega na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że z akt administracyjnych nie wynika dlaczego kandydat na ławnika nie spełnia warunku nieskazitelnego charakteru oraz przyjęciu założenia badania materiału zgromadzonego w odrębnym postępowaniu w przedmiocie odwołania ławnika. Zarzuty te stanowią usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonego aktu (tu: uchwały w sprawie odrzucenia kandydatury na stanowisko ławnika sądowego). Kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi jej zgodność z prawem, co wynika ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: - podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, - brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, - niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, - naruszenie procedury podjęcia uchwały. Wskazać zatem należy, że jak wynika z art. 160 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych ławników do sądów okręgowych oraz do sądów rejonowych wybierają rady gmin, których obszar jest objęty właściwością tych sądów – w głosowaniu tajnym. Stosownie do art. 163 § 2 tej ustawy przed przystąpieniem do wyborów rada gminy powołuje zespół, który przedstawia na sesji rady gminy swoją opinię o zgłoszonych kandydatach, w szczególności w zakresie spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie. W postępowaniu zatem, którego przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w przedmiocie wyboru kandydatów na ławników sądowych zawartość merytoryczna opinii, o jakiej mowa w art. 163 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, choć jej sporządzenie stanowi element procedury wyboru ławników, pozostaje poza zakresem kontroli sądowej. Jak wynika bowiem z powołanego przepisu opinia zespołu nie jest dla organu stanowiącego wiążąca, posiada jedynie charakter formalny. W dokumencie tym powołany zespół dokonuje oceny zgłoszenia kandydata pod względem spełnienia przesłanek określonych w art. 158 i 159 ww. ustawy, następnie z opinią tą zapoznawani są radni, którzy w głosowaniu tajnym podejmują decyzję, czy dany kandydat może brać udział w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej. Uznając zatem zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na uchwałę o odrzuceniu kandydatury na stanowisko ławnika sądowego poprzestał na merytorycznej ocenie opinii Zespołu przedstawionej w toku procedury wyboru na ławnika, uznając w tym względzie za niewystarczające wskazanie, że ubiegający się o tę funkcję T. W. "nie spełnia warunku nieskazitelnego charakteru". Sąd pominął natomiast okoliczność, że opinia zespołu nie jest wiążąca, zaś jej sporządzenie i następnie przedstawienie kandydatury należy do zadań zespołu, którego rolą jest jedynie przedstawienie informacji o posiadanych przez kandydata kwalifikacjach, bądź wskazanie przesłanek ustawowych, których kandydat nie spełnia. Wybór zaś ławników – jak już wskazano powyżej - następuje w drodze uchwały rady gminy podejmowanej w głosowaniu tajnym. W świetle powyższego należało w niniejszej sprawie uznać, że przyjęta przez Sąd I instancji błędna wykładnia art. 163 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych doprowadziła do wadliwej oceny legalności uchwały objętej skargą. Z opisanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie odrzucenia kandydatury na stanowisko ławnika sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o dokumentację sprawy stwierdził, iż uchwała ta nie prowadzi do sprzeczności z przepisami prawa, została podjęta z zachowaniem przewidzianych prawem zasad trybu zgłaszania kandydatów na ławników i ich wyboru. Uzasadnia to oddalenie skargi na uchwałę, stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 pow. ustawy) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 tej ustawy. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.