II GSK 1018/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 960/10 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P.; 2. zasądza od G. M. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 26 stycznia 2011 r. wydanym w sprawie IV SA/Po 960/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P.: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z [...] września 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w P. z [...] lipca 2010 r., 2. stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora Izby Celnej w P.z [...] marca 2010 r., 3. uchylił postanowienie Dyrektora Izby Celnej w P. z [...] marca 2010 r., 4. określił, że decyzje i postanowienia opisane w pkt 1, 2, 3 wyroku nie mogą być wykonane, 5. zasądził od Dyrektora Izby Celnej w P. na rzecz G. M. kwotę 200 złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Naczelnik Urzędu Celnego w P. decyzją z [...] stycznia 2008 r. nałożył na G. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe karę pieniężną w wysokości 14.500,00 zł za naruszenie ustawy o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm., zwaną dalej u.t.d.) z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawienia zaświadczenia poświadczającego spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą oraz pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące. G. M. wniósł odwołanie od przedmiotowej decyzji, aczkolwiek z uchybieniem czternastodniowego terminu, co wynika z postanowienia Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] marca 2010 r. Dnia 7 lutego 2008 r. strona zwróciła się o przywrócenie tego terminu, jednakże ze względu na brak ustawowych przesłanek do jego uznania, postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. organ odwoławczy odmówił uwzględnienia tego żądania. W obu wymienionych postanowieniach strona została pouczona, że powyższe orzeczenia są ostateczne w administracyjnym toku instancji oraz że mogą one zostać zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. W dniu 16 marca 2010 r. do Izby Celnej w P. wpłynęło pismo strony, w którym odniosła się ona do okoliczności sprawy związanej z nałożeniem kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego. W efekcie braku sprecyzowania żądania zawartego w ww. piśmie, pismem z dnia 2 kwietnia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w P. wezwał stronę do jego uściślenia poprzez wskazanie, czy powyższe podanie ma być potraktowane jako skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na którekolwiek (bądź oba) z postanowień, czy też jest to wniosek o uruchomienie trybu nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji Naczelnika Urzędu Celnego. W odpowiedzi, strona wskazała, że jego pismo ma być potraktowane jako wniosek o uruchomienie trybu nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji Naczelnika Urzędu Celnego. Pismem z dnia 21 kwietnia 2010 r. organ wezwał stronę do sprecyzowania, jakiego trybu nadzwyczajnego (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej) dotyczy żądanie zawarte w piśmie z dnia 16 marca 2010 r. wraz ze wskazaniem przesłanek jego zastosowania. W dniu 4 maja 2010 r. wpłynęło pismo strony, z którego wynika, że powyższe podanie dotyczy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Decyzją z [...] lipca 2010 r. Naczelnik Urzędu Celnego w P., na podstawie art. 207 § 1 oraz art. 253 § 1 Ordynacji podatkowej (tekst jednolity z 2005 r. Dz. U. nr 8, poz. 60 ze zm.) odmówił uchylenia lub zmiany decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w P. z [...] stycznia 2008r. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Celnej w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji jest prawidłowe. Przepis art. 253 § 1 i art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej, dalej op., stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ celny, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Analizując treść tego przepisu należy zwrócić uwagę, że jego zastosowanie uzależnione jest od spełnienia następujących przesłanek: 1. dotyczy on wyłącznie decyzji ostatecznych, na mocy których strona nabyła prawo, 2. strona, sama złożyła wniosek o zmianę lub o uchylenie decyzji albo złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na zmianę albo uchylenie decyzji, 3. wzruszenie decyzji nie może być sprzeczne z przepisami szczególnymi, 4. za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes publiczny lub ważny interes strony. Decyzja Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] stycznia 2008 r., jako decyzja w stosunku do której nie może być zastosowana procedura odwoławcza, jest niewątpliwie decyzją ostateczną. Zdaniem organu, przesłanki wymienione przez odwołującego, mające uzasadniać konieczność uchylenia ostatecznej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego, zmierzają do ponownej merytorycznej oceny prawidłowości wydania decyzji przez organ I instancji, do czego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 253a § 1 op. organ nie jest uprawniony. Prowadziłoby to do obejścia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 127 op. To z kolei doprowadziłoby do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych, będącej fundamentem stabilności porządku prawnego. Poza tym decyzja wydana na podstawie art. 253a § 1 op. jest decyzją o charakterze uznaniowym, gdyż przy spełnieniu określonych przesłanek organ celny może, ale nie musi wzruszyć decyzji ostatecznej. W skardze do WSA z dnia 6 października 2010 r. G. M. wniósł o umorzenie lub zmniejszenie przez sąd nałożonej kary wskazując, że Dyrektor Izby Celnej nie odniósł się rzetelnie do wszystkich przedstawionych przez niego twierdzeń i argumentów, przede wszystkim wyrażonych w pismach sporządzonych przed 2010 r. Skarżący przytoczył ponadto okoliczności faktyczne związane z wymierzeniem mu kary pieniężnej zwracając uwagę na brak winy w niedopełnieniu wymogu posiadania licencji oraz znaczący interes w umorzeniu kary, gdyż w przeciwnym razie konieczność jej uiszczenia może doprowadzić do zakończenia prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uznał skargę za zasadną. W pierwszej kolejności zauważył, że organy administracji publicznej w przedmiotowej sprawie procesową podstawą podejmowanych rozstrzygnięć, jak również przebiegu postępowania, uczyniły ordynację podatkową. Tymczasem w sprawie zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Kary pieniężne, o których mowa w art. 92 i nast. ustawy o transporcie drogowym, mają charakter sankcji finansowych nakładanych przez uprawnione organy w związku ze stwierdzeniem naruszenia norm prawa publicznego. Nie kwestionując poglądów organu dotyczących charakteru przedmiotowej kary jako niepodatkowej - należności budżetu państwa, zastosowanie do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym działu III zatytułowanego "Zobowiązania podatkowe" (art. 2 § 2 op.) nie prowadzi automatycznie do stosowania również przepisów działu IV ordynacji, który normuje postępowanie podatkowe. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 1 pkt 1 stanowi, że normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast art. 3 § 1 pkt 2 kpa przewiduje, że przepisów kodeksu nie stosuje się do spraw uregulowanych w ordynacji. Niniejsza sprawa dotyczy kary pieniężnej o charakterze niepodatkowym, która nie jest nakładana na podstawie ustawy podatkowej (art. 5 w związku z art. 3 pkt 1 i 3ordynacji), lecz znajduje swoje materialnoprawne uregulowanie w przepisach ustawy o transporcie drogowym, zatem w tym znaczeniu nie jest normowana przepisami ordynacji, ani szczególnej ustawy podatkowej. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kara ta jest sankcją za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów tej ustawy oraz innych przepisów, o których mowa w pkt 1-8. W konsekwencji, skoro żaden z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie nakazuje organom nakładającym przedmiotową karę posługiwanie się procedurą podatkową, to należy przyjąć, że zgodnie z art. 1 kpa w sprawach tego rodzaju należności mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, zaś sprawa nie podlega wyłączeniu spod zakresu przedmiotowego kodeksu na podstawie art. 3 § 1 pkt 2 kpa. Uchybienie organu, w ocenie Sądu I instancji, nie miało istotnego wpływu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, ponieważ zastosowane w sprawie art. 233 § 1 pkt 1, art. 253a § 1, art. 228 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej mają swoje odpowiedniki w art. 138 § 1 pkt 1, art. 155, art. 134 kpa. Organy administracji nieprawidłowo prowadząc postępowanie na podstawie Ordynacji podatkowej dopuściły się, zdaniem Sądu I instancji, innego rodzaju poważnych uchybień procesowych, które skutkowały wyeliminowaniem z obrotu prawnego poszczególnych ich rozstrzygnięć. W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że skarżący z uchybieniem terminu złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Dnia 7 lutego 2008 r. skarżący zwrócił się o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie art. 163 § 2 op. w zw. z art. 145 § 1, art. 149, art. 162 § 1 op. (odpowiednio art. 58 § 1 oraz art. 59 § 2 kpa) odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu tego postanowienia Dyrektor Izby Celnej powołał się na decyzję z dnia [....] stycznia 2008 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 14.500,00 zł, na odbiór tej decyzji przez skarżącego w dniu 4 stycznia 2008 r., następnie kolejno na złożone przez skarżącego w dniu 17 stycznia 2008 r. odwołanie, pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 25 stycznia 2008 r., pismo skarżącego z dnia 7 lutego 2008 r. zawierające wniosek o przywrócenie terminu. Powołując się na powyżej wymienione pisma, Dyrektor Izby Celnej nie załączył ich do akt sprawy uniemożliwiając tym samym Sądowi zbadanie zgodności z prawem odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Dodatkowo Sąd zauważył, że G. M. w swojej skardze przywołał wnioski i oświadczenia składane w 2008 r. podkreślając, że nie zostały one rozpatrzone przez Dyrektora Izby Celnej. Przekazane Sądowi akta sprawy nie zawierają również tych pism skarżącego. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie jest przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Natomiast zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. ab initio, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aby to było możliwe, Sąd musi dysponować kompletem akt sprawy, które powinien przesłać organ, którego decyzji dotyczy skarga. Jeżeli Sąd w dacie orzekania nie dysponuje kompletnymi aktami sprawy to nie powinien orzekać w sprawie i wezwać organ do uzupełnienia akt. Podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd w rozpoznawanej sprawie zarządzeniem z dnia 21 stycznia 2011 r. (k. 22 akt sądowych) wezwał Naczelnika Urzędu Celnego oraz Dyrektora Izby Celnej do przedłożenia decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Mając wszakże na uwadze stanowisko Dyrektora Izby Celnej wyrażone w odpowiedzi na skargę, zgodnie, z którym zapoznał się on z wyjaśnieniami skarżącego pochodzącymi z 2008 r. bez szczegółowego merytorycznego odniesienia się do ich treści oraz szereg dalszych uchybień procesowych w przedmiotowej sprawie, Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2010 r., która wydana została bez zbadania przez organ administracji całokształtu akt sprawy oraz wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącego. Ubocznie dodał, że decyzja o odmowie przywrócenia terminu została wydana dwa lata po złożeniu przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Dyrektor Izby Celnej w żaden sposób, na co wskazuje sam skarżący, nie wyjaśnił, dlaczego rozpoznanie przedmiotowej sprawy zajęło mu tyle czasu. Sąd I instancji stwierdził zatem, że decyzja z dnia [...] marca 2010 r. została wydana z uchybieniem art. 35 § 1-3 oraz art. 36 § 1-2 kpa. Wobec uchylenia przez Sąd postanowienia Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2010 r. należało uznać, że postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2010 r., wydane na podstawie art. 228 § 1 pkt 2 op. w zw. z art. 12 § 6 pkt 2 i art. 223 § 2 pkt 1 op. (odpowiednio art. 134 kpa), zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i jako takie podlegało stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W swych rozważaniach przywołał obszernie literaturę i orzecznictwo doktrynie, by stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Izby Celnej wydając w dniu [...] marca 2010 r. postanowienie stwierdzające wniesienie przez skarżącego odwołania z uchybieniem terminu dopuścił się rażącego naruszenia prawa, ponieważ błędnie rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu, a następnie wydając w dniu [...] marca 2010 r. analizowane postanowienie, w ten sposób pozbawił skarżącego prawa do rozpatrzenia jego odwołania przez organ II instancji. Prawo do zaskarżania orzeczeń oraz decyzji wydanych w I instancji zgodnie z art. 78 Konstytucji przysługuje każdemu. Jego potwierdzeniem jest art. 15 kpa. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się w odniesieniu do różnych stanów faktycznych i prawnych, że pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej stanowi rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z dnia 10.04.1989 r., sygn. akt II SA 1198/88, ONSA 1989/1/36). Kolejnym uchybieniem prowadzącym do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] września 2010 r. oraz decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z [...] lipca 2010 r. było mylące wezwanie skarżącego przez Dyrektora Izby Celnej w piśmie z dnia 2 kwietnia 2010 r. do wyjaśnienia, czy złożone przez niego pismo stanowi skargę do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...] marca 2010 r. oraz z dnia [...] marca 2010 r. (względnie, czy odnosi się ono tylko do jednej z tych decyzji), czy też zamiarem skarżącego było zakwestionowanie słuszności nałożonej na niego kary pieniężnej w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Efektem wprowadzającego w błąd powyższego wezwania było oświadczenie skarżącego w piśmie z dnia 13 kwietnia 2010 r., że złożył on wniosek o uruchomienie trybu nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji Naczelnika Urzędu celnego. Zgodnie z art. 9 kpa, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd wyrażony w wyroku SN, zgodnie z którym obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami (wyrok SN z dnia 23.07.1992 r., sygn. akt III ARN 40/92, lex nr 10909). W innym orzeczeniu NSA zauważył, że obowiązek informowania strony przez organ administracji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków (art. 9 kpa), ciąży na organach administracji państwowej zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984/2/117). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Izby Celnej swoim wezwaniem z dnia 2 kwietnia 2010 r. wprowadził w błąd skarżącego odnośnie możliwości skutecznego dochodzenia swoich praw w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Analizowane wezwanie Sąd ocenia jako nieprecyzyjne oraz mylące. Organ administracji co prawda przedstawił skarżącemu dwie możliwości złożenia środka prawnego, jednakże nie poinformował w rzetelny sposób, jakie konsekwencje pociąga za sobą wybór którejkolwiek z dróg. Poza tym Dyrektor Izby Celnej wyraźnie stwierdził, że w sytuacji dążenia do zakwestionowania nałożonej na skarżącego kary pieniężnej, powinien on wybrać tryb nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że właśnie w tym celu skarżący składał wszelkie środki prawne w toczącym się postępowaniu. Organ administracji nie poinformował skarżącego, jakie skutki prawne może wywołać wniesienie przez niego skargi do sądu administracyjnego, a jakie zainicjowanie postępowania administracyjnego w jednym z trybów nadzwyczajnych. Skarżący nie został poinformowany o przesłankach skorzystania z któregokolwiek z tych trybów. W efekcie błędnego pouczenia przez Dyrektora Izby Celnej, skarżący został pozbawiony prawa do sądu, które stanowi jedno z fundamentalnych praw konstytucyjnych (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Stwierdzając nieważność postanowienia Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2010 r. oraz uchylając postanowienie Dyrektora Izby Celnej z [...] marca 2010 r., Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a. wyszedł poza granice skargi, eliminując z obrotu prawnego rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Celnej mieszczące się w granicach tej samej sprawy, której dotyczyła skarga. Aby stwierdzać ewentualną nieważność decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w postępowaniu nadzwyczajnym musi być ona prawomocna. Taką zaś nie staje się kiedy organ błędnie przeprowadza postępowanie do jej zaskarżenia i popełnia uchybienia na etapie postępowania prowadzącego do przywrócenia terminu do jej zaskarżenia. W doktrynie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kwestii "głębokości" upoważnień do orzekania sądu administracyjnego powinno odpowiadać istocie i funkcjom sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pozostaje przez wydanie orzeczenia stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodna z prawem. Granice "sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w art. 135 p.p.s.a. wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym rozstrzygnięciem administracyjnoprawnym (T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 501-502), czy inaczej, tożsamość sprawy mierzona faktem konkretyzacji jednego stosunku administracyjnoprawnego (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, "Państwo i Prawo" 2007 r., z. 4, str. 34). Zwrot "we wszystkich postępowaniach", użyty w art.135 p.p.s.a., wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mają być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach danej sprawy". Niewątpliwie w ocenie Sądu I instancji, pomiędzy zaskarżoną decyzją Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] września 2010 r., a postanowieniami Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2010 r. oraz [...] marca 2010 r. zachodzi tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa, gdyż dotyczą one tego samego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Celnej w P. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Skargę oparł na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i zarzucił naruszenie przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez rozstrzygnięcie poza granicami sprawy przez badanie legalności postanowień, o których mowa w pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku, 2. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uznanie, że niezbędne dla końcowego ułatwienia sprawy, której dotyczy skarga, jest rozstrzygnięcie jakie zapadło w pkt 2 i 3 skarżonego wyroku, 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zakresie jak wyżej, a to przez błędne wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia i wadliwe wskazanie (rzekomych) nieprawidłowości popełnionych w sprawie odnosząc je do stanu faktycznego i norm prawa z tym związanych, 4. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez orzekania, zdaniem Sądu, na podstawie niekompletnych akt sądowych, 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej – uznając bezzasadnie, że akty te zawierają kwalifikowaną wadę nieważności tj. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 228 § 1 pkt 2 w zw. z art. 12 § 6 pkt 2 i art. 223 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez stwierdzenie nieważności postanowienia, o których mowa w pkt 2 skarżonego wyroku i bezzasadne uznanie, że wydano je z rażącym naruszeniem prawa przez sformułowanie przez Sąd wobec organu bezpodstawnego i niczym nieuzasadnionego zarzutu "błędnego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, a następnie pozbawienie skarżącego prawa do rozpoznania jego odwołania przez organ II instancji przez wydanie postanowienia [...] marca 2010 r.", 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 163 § 2 w zw. z art. 145 § 1, art. 149. art. 162 § 1 Ordynacji podatkowej przez uchylenie postanowienia, o którym mowa w pkt 3 skarżonego wyroku przez uznanie, że decyzja nie stała nie stał się "prawomocna" wskutek "błędnego przeprowadzenia postępowania do jej zaskarżenia", 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 180, art. 145 § 1, art. 148 § 1, art. 152, art. 194 Ordynacji podatkowej przez zarzut przeprowadzenia postępowania dowodowego niezgodnego z zasada prawdy obiektywnej (skoro w tym zakresie wyrok zawiera wskazanie do dalszego postępowania zgodnie z tą zasadą), pominięcie dowodu zwrotnego poświadczenia odbioru jako dokumentu urzędowego i kwestionowanie prawidłowego doręczenia zgodnego z cyt. wyżej przepisami. G. M. nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Skargę tę strona skarżąca oparła wyłącznie o podstawę kasacyjną przewidzianą w pkt 2 art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, określanej dalej jako "p.p.s.a.", tj. o zarzuty naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W powyższych ramach, w pierwszej kolejności, zarzuciła Sądowi I instancji obrazę przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 par. 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie, że niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga, są rozstrzygnięcia jakie zapadły w pkt 2 i 3 wyroku, które to rozstrzygnięcia wykraczają poza granice sprawy. Jej zdaniem, orzeczenie skarżonym wyrokiem w jej pkt 2 i 3 nie dotyczy postępowań prowadzonych w granicach sprawy i w żaden sposób nie było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Otóż w punkcie wyjścia rozważań nad zagadnieniem dopuszczalnej ingerencji Sądu I instancji w sferę rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie tego, które jest skarżone zauważyć trzeba, że sposób jego rozstrzygnięcia uzależniony jest od odpowiedzi na pytanie, co należy rozumieć pod pojęciem "sprawy", które to pojęcie wyznacza w istocie rzeczy zakres dopuszczalnej ingerencji Sądu I instancji. Pojęciem tym operują dwa kluczowe w tym zakresie przepisy art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a., których naruszenie zarzuca skarżąca. Pierwszy z nich stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Zgodnie natomiast z treścią drugiego z nich, istotniejszego z punktu widzenia treści zaskarżonego wyroku, "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Analizując zakreślony wyżej problem w kontekście powyższych regulacji dojść, można do niewątpliwej konstatacji, iż pojęcie "sprawy", jakim posługują się cyt. wyżej przepisy, jest pojęciem niedookreślonym. Prawodawca, bowiem w żaden sposób go nie zdefiniował. W konsekwencji oznacza to, że jego zakres wymaga ustalenia na potrzeby każdego indywidualnego przypadku. Innymi słowy w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest dostatecznych przesłanek, które pozwalałyby zbudować uniwersalną definicję "sprawy". Mając wszakże na względzie poglądy zarówno doktryny jak i judykatury, za w pełni uprawniony uznać należy pogląd, że analizowane tu pojęcie rozumieć należy szeroko. U podstaw takiego wniosku spoczywa fakt, iż pojęcie "sprawy", jakim operują przywołane wyżej przepisy niewątpliwe różni się od pojęcia "sprawa administracyjna". Jest bowiem od niego szersze. Spostrzeżenie to pozwala zatem przyjąć, że obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia /także akty i czynności/ administracyjne, bez względu na to czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone rozstrzygnięcie, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy granice sprawy, o której mowa w ww. przepisach p.p.s.a., wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem /aktem lub czynnością/ administracyjnoprawnym /por.: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Praw. LexisNexis W-wa 2005 r., str. 25-26; 434-435/. Aczkolwiek zaprezentowane wyżej uwagi w pełni uprawniają nadanie pojęciu "sprawa", jakim posługują się analizowane tu przepisy, szerokiego znaczenia, to jednak równocześnie sprawiają, iż nie może być ono traktowane za nieograniczone. Granicę jego znaczenia wyznacza bowiem, jak wyżej zaznaczono, istota stosunku administracyjnoprawnego podlegająca załatwieniu w danej sprawie. Sprawia to tym samym, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest, jak w niniejszym przypadku, odmowa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, brak jest możliwości objęcia przedmiotem kontroli rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu pierwotnym, o ile nie zachodzą przesłanki warunkujące jego wzruszenie. W postępowaniu nadzwyczajnym w pierwszej kolejności odpowiedzieć bowiem trzeba na pytanie, czy ostateczne rozstrzygnięcie dotknięte jest kwalifikowaną wadą określoną, w tym przypadku, w przepisie art. 155 k.p.a. Do tego zagadnienia sprowadza się zatem istota stosunku administracyjnego podlegającego załatwieniu w tejże sprawie, która może, co prawda ulec poszerzeniu, ale tylko pod tym warunkiem, iż stwierdzone zostanie faktyczne występowanie wad określonych we wskazanym wyżej przepisie (por. wyrok NSA z 16.11.2005 r., FSK 2261/04). Nadto z treści art. 135. p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia dla końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w tym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicja sądów administracyjnych, P i P 2007, z.4, s. 39.). Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia lub zmiany decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w P. o nałożeniu na G. M. kary pieniężnej. Badanie zgodności z prawem odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania i stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu nie było przedmiotem skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola przez sąd administracyjny legalności decyzji w przedmiocie uchylenie lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 134 p.p.s.a.) nie daje podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. w stosunku do postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i postanowienia o stwierdzeniu odwołania wniesionego z uchybieniem terminu od decyzji ostatecznej. Wymienione w wyroku akty administracyjne stanowiły odrębne sprawy, dotyczące różnych przedmiotów, choć powiązane ze sobą procesowo. Postanowienia: odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ostatecznej i stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu są rozstrzygnięciami wyłącznie formalnymi, natomiast decyzja w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji jest rozstrzygnięciem materialnoprawnym. Chodził więc o odrębne sprawy: "formalną" i "materialną". Odrębność tych spraw wykluczała możliwość zastosowania art. 135 p.p.s.a. Nadto Sąd I instancji w ogóle nie rozważał warunku "niezbędności" ograniczając się do rozważań zwrotu "we wszystkich postępowaniach" i oceny "granic sprawy". Tymczasem jego wystąpienie jest nieodzowne dla zastosowania trybu z art. 135 p.p.s.a. Bez niego bowiem, co zostało wyżej podniesione, załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione". W przedmiotowej sprawie, dla jej załatwienia, wystarczającym było wyeliminowanie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W kontekście przedmiotu niniejszej sprawy nie mieści się rozstrzygnięcie Sądu I instancji zawarte w pkt 2 i 3 wyroku, albowiem definicja przepisu art. 135 p.p.s.a. "granic danej sprawy" nie obejmuje rozstrzygnięcia formalnego. W świetle powyższych rozważań, sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 należało uznać za w pełni uzasadniony. W świetle powyższej oceny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a leży poza zakresem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podobnie należy ocenić kolejne, podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące stwierdzenia w wyroku nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, uznające akty te jako zawierające kwalifikowaną wadę nieważności, tj. że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji upatruje wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z rażącym naruszeniem prawa na wprowadzeniu skarżącego w błąd odnośnie możliwości skutecznego dochodzenia swoich praw w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Wezwanie organu było nieprecyzyjne oraz mylące. Brak informacji organu odnośnie skutków prawnych wyboru przez stronę danego trybu pozbawił stronę zagwarantowanego prawa do sądu. Istotnie informacja udzielana stronie, w granicach wyznaczonych treścią art. 9 zdanie pierwsze k.p.a., ma spełniać wymóg należytej i wyczerpującej. Należy także podkreślić konieczność jej zrozumiałego charakteru (por. art. 22 ust. 1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji). "Należyta" to właściwa, stosowna, odpowiednia (Słownik języka polskiego..., t. II, s. 253), "wyczerpująca" zaś to przedstawiająca jakieś zagadnienie wszechstronnie, dogłębnie, szczegółowo, gruntownie, dokładnie (Słownik języka polskiego..., t. III, s. 735). Ogólnie można zatem przyjąć, że chodzi o informację pełną (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 147). Trafnie podkreśla to w swoim orzecznictwie NSA, stwierdzając, że "Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe" (wyr. NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 1740/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., SA/Lu 2087/95, niepubl.; wyr. SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, teza publ. w PiP 1993, z. 3, s. 110 z glosą W. Tarasa oraz w PiP 1993, z. 8, s. 116 z glosą Jana Zimmermanna; zob. także analizę tego wyroku T. Górzyńskiej, Kilka słów o prawie do informacji..., s. 126-129; wyr. WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2004 r., II SA 4506/03, niepubl.). Naruszenie zasady udzielania stronie informacji przejawia się zasadniczo w trzech następujących postaciach: a) odmowy udzielenia informacji w ogóle; b) udzielenia informacji niepełnej (niewyczerpującej), zawężonej do wybranych okoliczności faktycznych i prawnych; c) udzielenia informacji nienależytej, najczęściej błędnej (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 79). We wszystkich wskazanych sytuacjach, naruszenie zasady wynikać musi z działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie skutków prawnych naruszenia zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, co także zauważa Sąd i instancji, że "Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9" (wyr. NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 1740/98, niepubl.; wyr. WSA w Łodzi z dnia 17 lutego 2009 r., II SA/Łd 807/08, niepubl.; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2008 r., IV SA/Po 758/07, LEX nr 509607). W sytuacji udzielenia stronie informacji nienależytej, w tym błędnej, zachowanie się strony zgodnie z taką informacją, nie może powodować dla niej ujemnych konsekwencji (por. wyr. NSA z dnia 16 grudnia 1998 r., III SA 1559/97, niepubl.; wyr. NSA z dnia 20 maja 1998 r., SA/Sz 1476/97, niepubl.; wyr. NSA z dnia 23 maja 1997 r., SA/Lu 2249/95, niepubl.; wyr. NSA z dnia 25 kwietnia 1996 r., SA/Bk 375/95, niepubl.). Tymczasem Sąd I instancji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wskazując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 2 kpa- rażące naruszenie prawa - polegające na nieprecyzyjnym i mylnym wezwaniu skarżącego. W efekcie błędnego pouczenia skarżący został pozbawiony prawa do sądu, które stanowi jedno z fundamentalnych praw konstytucyjnych przewidzianych w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. To uchybienie, zdaniem Sądu I instancji, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Innego powodu Sąd nie wskazuje. Tymczasem wniosek Sądu nie został w żaden sposób uzasadniony. Sąd nie wskazał w jaki sposób skarżący został pozbawiony zagwarantowanego Konstytucją prawa do sądu. Skarżący z prawa do sądu korzysta, czego dowodem jest niniejsza sprawa. Z tych też względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia kategoryczne i przedwczesne stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż przy wydawanie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej doszło do rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc), (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Bezspornym jest, iż strony postępowania winny być informowane w takim zakresie, w jakim konieczne jest, by z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody, co istotne jest zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi. W przedmiotowej sprawie wezwanie było obszerne i szczegółowe. Wskazywało na wiele możliwości. Osoba nieobeznana z prawem mogła się w nich zagubić i wybrać rozwiązanie, w okolicznościach sprawy, niekoniecznie korzystne dla siebie. Organ miał więc wyraźny obowiązek, w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. Te działania nie mogą mieć charakteru ogólnego. Przekazywane informacje muszą więc być skonstruowane precyzyjnie, by strona zobowiązana we własnym interesie do przedstawienia organowi stosownego stanowiska nie musiała się domyślać, o co chodzi i jakie ma to znaczenie dla rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd oceni ponownie zaskarżoną decyzję w aspekcie naruszenia obowiązku wynikającego z art. 9 kpa, w szczególności, jaki charakter miało zachowanie organu polegające na wezwaniu skarżącego w piśmie z 2 kwietnia 2010 r., czy miało charakter rażący, czy też stanowiło uchybienie organu będące podstawą do uchylenia decyzji wobec naruszenia obowiązku wynikającego z art. 9 kpa. Należy podzielić rozważania Sądu I instancji dotyczące podstawy prawnej podejmowanych rozstrzygnięć przez organy administracyjne. W sprawie winny mieć zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, aczkolwiek ma on swoje odpowiedniki w Ordynacji podatkowej, albowiem to kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Argumentacja Sądu I instancji jest w tej części obszerna i wyczerpująca. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ją podziela. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Na wysokość kosztów składa się jedynie zwrot wpisu, albowiem pełnomocnik organu nie wnosił o zwrot kosztów zastępstwa procesowego.