V SA/Wa 2034/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. ze skargi A. Sp. jawna z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis I. Uchyla zaskarżone postanowienie; II. Zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz A. Sp. jawna w W. 100 /sto/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia ...2.2010 r. Prezes Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W. – na podstawie art. 219 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 ustawy z dnia 27.8.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19.12.2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810 z późn. zm.) postanowił odmówić A. sp. j. we W. wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na wydatki poniesione w dniu ..06.2009 r. oraz ...07.2009 r. w łącznej kwocie ... zł. W uzasadnieniu postanowienia Organ wskazał, iż operacje zapłaty za wydatki poniesione w w/w okresie nie zostały dokonane bezpośrednio z konta zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych na rachunek kontrahenta, albowiem z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że należności zostały pokryte ze środków własnych firmy w dniu ...06.2009 r. oraz w dniu ...7.2009 r., natomiast pobranie gotówki z konta ZFRON nastąpiło w dniu ...6.2009 r. i w dniu ...7.2009 r. W ocenie organu I instancji z rekompensowanie wydatków sfinansowanych wcześniej z konta nie będącego rachunkiem ZFRON pracodawcy jest niezgodne z przepisami cyt. rozporządzenia Ministra, nie zostało również przewidziane w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy de minimis przedsiębiorcom prowadzącym zakłady pracy chronionej. Na powyższe postanowienie Agencja złożyła zażalenie, podnosząc fakt, iż żaden przepis nie stanowił i nie stanowi o konieczności ponoszenia wydatków bezpośrednio z rachunku ZFRON, a zatem Organ I instancji dokonał błędnej interpretacji przepisów. Agencja zarzuciła również brak obiektywizmu. Postanowieniem z dnia ...7.2010 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej (MPiPS) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 219 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych – po rozpoznaniu zażalenia A., postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. Uzupełniając argumentacje Organu I instancji Minister doszedł do wniosku, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała również wątpliwości co do celowości poniesienia omawianych wydatków. Zwrócono uwagę na Indywidualny Program Rehabilitacji (IPR), na podstawie którego dokonano przedmiotowego wydatku, że przeciwwskazaniem do zatrudnienia jest m.in. praca o wymuszonej pozycji ciała. Trudno zatem uznać – zdaniem Ministra – że wielogodzinne siedzenie przed monitorem nie będzie wymuszać danej pozycji. Ponadto IPR jest mało precyzyjny. Stwierdzono bowiem, że stanowisko pracy wymaga przystosowania, nie wskazano jednak na czym to przystosowanie ma polegać. Natomiast zgodnie z oceną medyczną zawartą w części III IPR w pkt 7, pracownik jest zdolny do pracy w charakterze portiera obsługującego monitoring, wymaga jedynie doposażenia stanowiska pracy w sprzęt ułatwiający wykonywanie pracy zawodowej. Również w świetle opinii doradcy zawodowego (str. 4 i 5 IPR) uczestnik programu nie wymaga zmiany zawodowej, pracownik nie ma problemu z przystosowaniem zawodowym, a stanowisko pracy jest przystosowane – wymaga jedynie doposażenia, które w rezultacie "zwiększy mobilność zawodową i satysfakcję z wykonywanej pracy". W ocenie Ministra poniesiony przez stronę wydatek – sprzęt do monitoringu – był zakupem biznesowym, związanym raczej z unowocześnieniem zakładu zajmującego się ochroną osób i mienia, a zatem i monitoringiem chronionych obiektów. Brak jest bowiem jakiegokolwiek związku pomiędzy niepełnosprawnością pracownika i wynikającymi z niej ograniczeniami zawodowymi a dokonanym zakupem. Praca w firmie zajmującej się ochroną osób i mienia wiąże się ściśle z monitoringiem danych osób czy obiektów i winna być wykonywana czy to osobiście, poprzez "obchodzenie terenu", czy też za pomocą nowoczesnego sprzętu monitoringującego. Przystosowanie stanowiska pracy dla danej osoby niepełnosprawnej z dyskopatią (jak w niniejszym przypadku) byłby zakup np. fotela ergonomicznego, dzięki któremu dany pracownik nie pracowałby w wymuszonej pozycji ciała przy obsłudze np. monitoringu – sprzętu będącego podstawowym wyposażeniem na takim stanowisku. Natomiast w IPR uciążliwości związane z koniecznością obchodzenia rozległego terenu, w tym w porze nocnej i przy złych warunkach atmosferycznych odnosić się będą do każdego pracownika zatrudnionego na tym stanowisku, bez względu na to, czy jest to osoba niepełnosprawna czy pełnosprawna i w każdym przypadku zainstalowanie systemu monitoringijącego zmniejszy te uciążliwości. Brak jest zatem, w ocenie Ministra, związku poniesionego na ten cel wydatku ze zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeniem zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, a wyraźnie podkreślić należy, że w ramach indywidualnych programów mogą zostać sfinansowane koszty mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego programem (patrz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2000/08, w którym Sąd podzielił stanowisko MPiPS wskazując "iż indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych nie mogą stanowić pretekstu do dokonywania w firmie inwestycji związanych z zakupem maszyn, urządzeń, narzędzi czy też nabyciem środków transportu"). W skardze – żądającej uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – po przedstawieniu dotychczasowego biegu postępowania zwrócono uwagę, że za uchyleniem zaskarżonego postanowienia przemawiają następujące argumenty: 1. Zgodnie z wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 20.10.2008 r. sygn. akt I SA/Wr 577/08: "... przepis art. 33 ust. 3 cyt. ustawy o rehabilitacji nie jest źródłem normy nakazującej dokonywanie zapłat za nabyte towary i usługi wyłącznie bezpośrednio ze środków znajdujących się na rachunku bankowym ZFRON. Gdyby ustawodawca wymagał ponoszenia wydatków na cele rehabilitacyjne wyłącznie i bezpośrednio z rachunku bankowego ZFRON, to warunek taki musiałby znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w konkretnej normie, lub choćby w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 33 ust. 11. Obowiązek taki, ponadto, nie służyłby ochronie środków publicznych i ratio legis przepisów art. 33 cyt. ustawy o rehabilitacji, bowiem przeznaczenia środków na rehabilitację społeczną i zawodową nie zagwarantuje sposób zapłaty..." 2. Przepisy rozporządzenia MPiPS z dnia 19.12.2007 r. nie zawierają żadnej dyspozycji co do wydatkowania środków z ZFRON. Wymienione zostały jedynie rodzaje wydatków na jakie te środki mogły być przeznaczone. Wydatkowanie może być jedynie na określony cel. 3. Zmiana w rozporządzeniu MPiPS z dnia 19.12.2007 roku w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, dotycząca bezpośredniego rozliczenia z kontrahentem, obowiązuje od 22.07.2009 r. Gdyby nie było problemu to nie wprowadzono by tej zmiany. 4. Żaden z aktów prawnych w momencie dokonywania zakupów nie zawierał przepisów o bezpośrednim rozliczeniu z kontrahentem. 5. Skarżący nie otrzymał nigdy od Funduszu konkretnego przepisu dotyczącego bezpośredniego rozliczenia się z kontrahentem przed zmianami obowiązującymi od 22.7.2009 r. 6. Wyroki wydane w sprawach V SA/Wa 358/09 WSA w Warszawie i II GSK 348/09 NSA potwierdzają jednoznacznie stanowisko Agencji w sprawie bezpośredniego wydatkowania środków z zakładowego funduszu rehabilitacji społecznej. 7. Organy nie mogą wydać negatywnego rozstrzygnięcia opierając się na wątpliwościach. Jeżeli takie istnieją to konieczne jest powołanie biegłych, zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., albowiem do podstawowych zasad postępowania administracyjnego należy zasada prawdy obiektywnej. Oznacza ona ciążący na organie administracyjnym, prowadzącym postępowanie, obowiązek do dążenia do możliwie najmniejszego odtworzenia rzeczywistego stanu faktycznego. Rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić wówczas, gdy okoliczności sprawy są w pełni wyjaśnione. 8. Każda osoba niepełnosprawna ma ograniczenia wynikające z niepełnosprawności. Oceny tych ograniczeń, zgodnie z obowiązującymi przepisami, dokonuje doradca zawodowy, lekarz i pracownik zajmujący się problematyką rehabilitacji. Komisja rehabilitacyjna dokonuje diagnozy sytuacji zawodowej osoby niepełnosprawnej. Jeżeli wynika z niej, że proponowane działanie zmniejsza ograniczenia zawodowe, tj. wpływa na realną możliwość świadczenia bądź utrzymania pracy przez osobę niepełnosprawną, pracodawca może sfinansować zaopiniowane wydatki. W ramach tego celu finansowany jest koszt dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, stosownie do treści § 2.1 pkt 12 e rozporządzenia MPiPS z dnia 19.12 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Organ administracji, aby posiąść wiedzę do dokonania oceny merytorycznej, musiałby powołać biegłych – uzyskać opinię doradcy zawodowego, lekarza, osoby zajmującej się problematyka rehabilitacji. MPiPS podejmując decyzję odmowną, uczynił to własnej na podstawie własnej interpretacji. Z Diagnozy Sytuacji Zawodowej (część II IPR) dotyczącej stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej jasno wynika, iż cierpi ona m.in. z powodu zwyrodnienia kręgosłupa z dyskopatią wielopoziomową. Komisja uznała, że najlepszą metoda dostosowania stanowiska pracy dla badanej osoby będzie doposażenie stanowiska m.in. w monitoring. W celu przeciwdziałania wykluczeniu osoby niepełnosprawnej z życia zawodowego zdecydowano się go zakupić. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbliżone z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. W powyższym kontekście wskazać należy, że dokonane w sprawie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone wadliwie. Z oświadczenia strony złożonej na rozprawie wynika, że na zestaw monitoringu składają się cztery faktury (zestaw został zakupiony w czterech różnych firmach), przy czym: "Na dwie z nich otrzymali pomoc de minimis, co do dwóch pomocy odmówiono. Co do faktur uznanych jedna została pokryta z konta ZFRON, a druga z konta firmy, a potem została zrefundowana. Uznane faktury obejmowały dwie kamery oraz montaż zestawu. Wszystkie cztery faktury były powiązane z IPR A. P. (...) Z uwagi na ograniczenie zdrowotne wyżej wskazanego pracownika nie mógłby on pracować w taki sposób – wobec czego jego stanowisko pracy zostało doposażone w system monitoringu bo inaczej musiałby zostać zwolniony". Uwzględniając fakt, że wszystkie faktury dotyczą "doposażenia" stanowiska pracy A. P i jest to powiązane z jego IPR – em, to należy wyjaśnić dlaczego zestaw ten podzielono tak, że na dwie faktury udzielono pomocy de minimis, zaś w pozostałym zakresie jej odmówiono. Z motywów rozstrzygnięcia bynajmniej nie wynika, czy częściowa akceptacja zakupu w całości zrealizowała cele jakie były zawarte w IPR, czy u podstaw zajętego stanowiska legły inne przesłanki. V. Jest rzeczą oczywistą, że o funkcjonowaniu całego zestawu (lub jego zrefundowanej części) nie może decydować jedynie analiza treści faktury. Należy zatem zażądać instrukcji obsługi bądź też innych dokumentów świadczących o jego zastosowaniu i przez pryzmat IPR-u A. P – w powiązaniu z treścią aktów normatywnych – ocenić zasadność złożonego przez A.wniosku. Nie ulega wątpliwości, że normy prawa materialnego można stosować wówczas, kiedy został prawidłowo ustalony stan faktyczny i wtedy dopiero można wypowiedzieć się, czy postulowana pomoc de minimis będzie przysługiwać. Na marginesie – reasumując ten wątek – wskazać należy, że niedopuszczalnym jest zdaniem Sądu orzekającego w tym składzie aby zestaw dotyczący IPR jednego pracownika (składający się z 4 faktur) stanowiący – zdaniem Agencji – całość, był dzielony na części i fragmentarycznie objęty pomocą de minimis (dwie faktury) i pozostające poza nią (też 2 faktury), w zakresie którym toczy się niniejsze postępowanie. Na dodatek – co wynika z twierdzeń strony skarżącej – refundując jedną z faktur akceptowano zapłatę za towar z konta innego aniżeli ZFRON. Wszystkie te okoliczności winny zostać wyjaśnione także w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, co także winno znaleźć odzwierciedlenie w motywach postanowienia Ministra. Wyraźnie trzeba podkreślić, że strona od organu administracji publicznej może oczekiwać jednolitej praktyki, zwłaszcza gdy stan faktyczny jest identyczny, a regulacje prawne nie uległy zmianom. VI. Nie do zaakceptowania jest też sytuacja – co należy odnieść do rozstrzygnięcia Organu I instancji – powołania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia aktu podstawowego bez oznaczenia konkretnego przepisu. Rozstrzygnięcie Organu II instancji, które takie rozstrzygnięcie utrzymuje w mocy, jest równie wadliwe. VII. In fine wskazać trzeba, że skład orzekający akceptuje wszystkie powoływane przez strony rozstrzygnięcia innych sądów; decydujące znaczenie ma oczywiście – z racji struktury sądownictwa administracyjnego – wyrok NSA z dnia 20.1.2010 r., sygn. akt II GSK 348/09, z którego treści (a w zasadzie z motywów) wynika, że można także akceptować pogląd nie bezpośredniego trybu wydawania środków z ZFRON. Jak wynika to z treści oświadczenia strony skarżącej złożonej na rozprawie, taki tryb w odniesieniu do udzielonej pomocy de minimis względem jednej z faktur był zastosowany. VIII. Nie przesądzając rozstrzygnięcia w sprawie – bo przede wszystkim należy poczynić elementarne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, o czym była wyżej mowa – należy uwzględnić także oprócz dorobku indykatury aktualny stan uregulowań w zakresie prawa materialnego, którego treść ostatnio istotnie uległa zmianie. Mowa jest o tym również w najnowszym orzecznictwie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, dostępnym w Internecie, w witrynie Naczelnego Sądu Administracyjnego. IX. Mając na względzie potrzebę przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (być może także – jak sugeruje A– udziałem biegłego) należało – stosowanie do treści art. 145 § 1 ust. 1 b) w związku z art. 200 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.