II SA/Wa 1360/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Antoniuk, Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi G. Z. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od odmowy dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości W piśmie z dnia 29 marca 2010 r. G. Z. zgłosiła Prezesowi Sądu Apelacyjnego w W. zamiar przystąpienia do egzaminu sędziowskiego we wrześniu 2010 r., wskazując, że spełnia przewidziane w art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) warunki do dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego, gdyż w dniu wejścia ustawy w życie była zatrudniona na stanowisku asystenta sędziego i zajmowała to stanowisko przez okres ponad 3 lat. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], kierownik szkolenia Sądu Apelacyjnego w W., powołując się na stanowisko Departamentu Legislacyjno-Prawnego Ministerstwa Sprawiedliwości, poinformował G. Z., że do egzaminu sędziowskiego kończącego aplikację sądową rozpoczętą przed dniem 1 stycznia 2008 r. będą mogli przystąpić wyłącznie ci asystenci sędziów, którzy w dniu wejścia w życie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (tj. dnia 4 marca 2009 r.) byli zatrudnieni na stanowisku asystenta sędziego oraz okres zatrudnienia na tym stanowisku w dniu wejścia w życie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury wynosił co najmniej 3 lata, przy czym do ww. okresu nie wlicza się okresu zatrudnienia na stanowisku p.o. asystenta sędziego, jak również okresu urlopu wychowawczego oraz urlopu bezpłatnego. Wskazując na powyższe, kierownik szkolenia powiadomił G. Z., że nie może zostać dopuszczona do egzaminu sędziowskiego, który zostanie zorganizowany w Sądzie Apelacyjnym w W. we wrześniu bieżącego roku. Pismem z dnia 1 maja 2010 r. G. Z. złożyła odwołanie od pisma z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], zawierającego informację o braku możliwości dopuszczenia jej do egzaminu sędziowskiego, zarzucając, że uprzednio w dniu 2 grudnia 2009 r. została poinformowana, iż uprawnienie do przystąpienia do egzaminu sędziowskiego przysługuje osobie zatrudnionej na stanowisku asystenta sędziego w dniu wejścia w życie cytowanej ustawy (tj. 4 marca 2009 r.), która do dnia zgłoszenia prezesowi przełożonego sądu apelacyjnego zamiaru przystąpienia do egzaminu zajmowała to stanowisko co najmniej przez okres 3 lat. Odmowa dopuszczenia do egzaminu, zdaniem skarżącej, stoi w sprzeczności z zasadą zaufania i zasadą państwa prawa. Na dowód słuszności swojego stanowiska przytoczyła również okoliczność, że Prezes Sądu Apelacyjnego w W. pozytywnie rozpatrzył wniosek innego asystenta sędziego, który podobnie jak skarżąca spełnił warunek 3-letniego stażu pracy na stanowisku asystenta sędziego po dniu wejścia w życie ustawy o KSSiP. Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność odwołania G. Z. od odmowy dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego w Sądzie Apelacyjnym w W., który zostanie przeprowadzony we wrześniu 2010 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przepisy ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury nie przewidują możliwości odwołania się do Ministra Sprawiedliwości od niedopuszczenia asystenta sędziego do egzaminu sędziowskiego. Minister Sprawiedliwości nie posiada kompetencji do oceny stanowiska prezesa sądu apelacyjnego w tym zakresie. Jednocześnie stwierdził, że zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, a należy je uznać za czynność materialno-techniczną, gdyż nie zostało wydane przez uprawniony organ (Prezesa Sądu Administracyjnego w W.) i nie posiada takich cech decyzji wskazanych w art. 107 k.p.a., jak wskazanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcia i uzasadnienia oraz pouczenia o prawie odwołania. W piśmie tym udzielono jedynie skarżącej informacji o braku podstaw do umieszczenia jej na liście osób dopuszczonych do egzaminu sędziowskiego. Na przedmiotowe postanowienie Ministra Sprawiedliwości G. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1. art. 134 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od odmowy dopuszczenia skarżącej do egzaminu sędziowskiego, 2. art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, 3. art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż załatwienie sprawy administracyjnej dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego przez Prezesa Sądu Apelacyjnego nie następuje w formie decyzji administracyjnej, a Minister Sprawiedliwości nie jest instancją odwoławczą w tych sprawach, co stoi w ewidencji sprzeczności z art. 9 Prawa o ustroju sądów powszechnych i utrwaloną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (np. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007 r., I OSK 699/06; uchwała Sądu Najwyższego (7) z dnia 29 kwietnia 1992 r. III AZP 3/92) zasadą domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej, 4. art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż działający na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) organ I instancji – Prezes Sądu Administracyjnego załatwia skierowane do niego podanie o dopuszczenie do egzaminu sędziowskiego, wszczynające postępowanie administracyjne, w drodze nieznanego ustawie o KSSiP "pisma" oraz że przedmiot odwołania nie jest decyzją administracyjną, mimo że w orzecznictwie sądowym (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 1990 r. II ARN 30/90, wyrok NSA z dnia 18 października 1985 r., II CR 320/85, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2010 r., VII SA/Wa 1849/09) jednoznacznie ustalono, że o zakwalifikowaniu aktu administracyjnego jako decyzji decyduje nie nazwa, a okoliczność, że rozstrzyga on indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji publicznej. Zarzucając powyższe, G. Z. wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości (i przekazanie sprawy Ministrowi Sprawiedliwości do ponownego rozpatrzenia), 2. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 3. wydanie postanowienia w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. i zawiadomienie Ministra Sprawiedliwości o naruszeniu przy rozpatrywaniu sprawy terminu określonego w art. 35 § 4 k.p.a. i niezawiadomienie strony postępowania w trybie art. 36 k.p.a. Z ostrożności procesowej skarżąca wniosła o: 4. uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Sprawiedliwości i poprzedzającej je decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. i przekazanie sprawy Prezesowi Sądu Apelacyjnego do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wyrażonych. Na wstępie należało rozważyć, czy osoba, która podpisała decyzję w imieniu Ministra Sprawiedliwości, była uprawniona do wydawania w imieniu tego organu postanowienia w sprawie niedopuszczalności wniesienia odwołania od odmowy dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego. W tym miejscu wskazać należy, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], podpisał z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości Podsekretarz Stanu P. K. Z pisma procesowego organu z dnia 17 września 2010 r. (znajdującego się na k-23 akt sądowych sprawy tutejszego Sądu, sygn. akt II SA/Wa 1387/10) wynika, iż uprawnienie Podsekretarza Stanu P. K. do podpisywania decyzji w imieniu Ministra Sprawiedliwości wywodzi on z treści § 6 pkt 4 ust. 2 w zw. z § 4 pkt 3 ust. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 kwietnia 2010 r. nr 35/10/BM w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu. Przepis § 6 pkt 4 ust. 2 ww. zarządzenia z dnia 9 kwietnia 2010 r. stanowi, że Podsekretarz Stanu P. K. pod nieobecność Podsekretarza Stanu P. C. zastępuje go w czynnościach określonych w § 4 zarządzenia. Z kolei § 4 pkt 3 ust. 3 zarządzenia nr 35/10/BM wskazuje, iż Podsekretarz Stanu J. C. nadzoruje Departament Nadzoru nad Aplikacjami Prawniczymi. Taka konstrukcja upoważnienia dla obu wymienionych w ww. przepisach podsekretarzy stanu nie wskazuje, iż byli oni upoważnieni do wydawania w imieniu Ministra Sprawiedliwości decyzji dotyczących spraw rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Jak wynika bowiem z treści wspomnianego już § 4 pkt 3 ust. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości nr 35/10/BM w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu, upoważnia on Podsekretarza Stanu J. C. do nadzoru nad Departamentem Nadzoru nad Aplikacjami Prawniczymi, w którego kompetencjach leży, co wynika z załącznika do zarządzenia nr 33/10/BDG Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 marca 2010 r. – Regulamin organizacyjny Ministerstwa Sprawiedliwości, realizacja zadań związanych z nadzorem i organizacją aplikacji sądowej i prokuratorskiej (pkt 1-3). Nadzór i zadania organizacyjne nie oznaczają uprawnienia do wydawania aktów władczych przez pracowników ministerstwa pracujących w tym departamencie. Tak samo jak upoważnienie Podsekretarza Stanu J. C. do nadzoru nad Departamentem Nadzoru nad Aplikacjami Prawniczymi nie oznacza, iż jest on upoważniony do wydawania w imieniu Ministra Sprawiedliwości decyzji administracyjnych i innych aktów władczych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadzór w prawie administracyjnym oznacza, "prawo do kontroli, wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy, czy instytucje nadzorowane" (A. Wiktorowska [w:] Prawo administracyjne red. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2006, s. 93, podobnie E. Komorowski [w:] Prawo administracyjne. Część ogólna red. M. Chmara, Warszawa 2003, s. 84). Nadzór jest więc związany z czynnościami nadzorującego, który kontroluje wedle określonego wzorca nadzorowanego i w razie niekorzystnych lub błędnych działań nadzorowanego może wobec niego stosować środki nadzoru zmierzające do korzystnej korekcji tych działań. Nie oznacza to jednak, iż nadzór to także prawo do podejmowania władczych rozstrzygnięć w trybie określonym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks w tym zakresie wskazuje, iż zawsze rozstrzygnięcia władcze podejmuje tylko organ administracji publicznej. W tym wypadku organ administracji może w trybie określonym w art. 268a k.p.a. upoważnić pisemnie pracowników kierowanej jednostki do wydawania w swoim imieniu decyzji administracyjnych. Jednak takie upoważnienie powinno być konkretne i jednoznaczne. Samo wskazanie uprawnienia do nadzoru nad określoną jednostką organizacyjną resortu oznacza jedynie prawo do podejmowania działań o charakterze organizacyjno – kontrolnym nad tą jednostką, a nie prawo do wydawania rozstrzygnięć władczych w imieniu organu administracji publicznej. Wskazuje na to szczególnie sama treść ww. zarządzenia Ministra Sprawiedliwości nr 35/10/BM w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu. Podsekretarz Stanu J. C., jak wynika z treści § 4 ust. 3 pkt 3, nadzoruje wspomniany już Departament Nadzoru nad Aplikacjami Prawniczymi w ramach działań tego Departamentu. Wskazane już zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 kwietnia 2010 r. nadaje mu w treści § 4 ust. 1 pkt 13-17 upoważnienie do wydawania w imieniu Ministra Sprawiedliwości decyzji w zakresie rozpatrywania odwołań w sprawach związanych z naborem na aplikacje prawnicze. Takie upoważnienie jest konkretne i jednoznaczne, nie budzi wątpliwości, że w tego typu sprawach Podsekretarz Stanu J. C. może w imieniu organu wydawać decyzje administracyjne. Natomiast, jeśliby przyjąć koncepcję, którą Minister Sprawiedliwości przedstawił w piśmie procesowym z dnia 17 września 2010 r. (k-23 akt sądowych sprawy), do wydawania decyzji w tego typu sprawach wystarczyłaby sama treść § 4 pkt 3 ust. 3 zarządzenia z dnia 9 kwietnia 2010 r., nr 35/10/BM, Ministra Sprawiedliwości w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu, tymczasem tak nie jest, co dostrzega sam prawodawca w treści cytowanego zarządzenia. W takiej sytuacji należy przyjąć, iż skoro Podsekretarz Stanu P. C. nie był upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie odmowy dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego, to tym bardziej takiego uprawnienia nie miał Podsekretarz Stanu P. K. który go zastępował. Taka sytuacja powoduje, że "brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, a nie naruszenie przepisów postępowania mających jedynie wpływ na wynik sprawy" (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 94/10, opublikowany w Lex Polonica nr 2354440), a zatem należało stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia. Skoro przedmiotowe postanowienie dotknięte jest wadą nieważności, to zbędne jest odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W niniejszej sprawie, pomimo uwzględnienia skargi, Sąd nie miał podstaw do obciążenia organu kosztami postępowania, gdyż koszty te w sprawie nie wystąpiły (niniejsza sprawa korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, skarżąca nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika).