I OSK 724/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1360/10 w sprawie ze skargi G. Z. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od odmowy dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Ministra Sprawiedliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1360/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. Z., stwierdził nieważność postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od odmowy dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 29 marca 2010 r. G. Z. zgłosiła Prezesowi Sądu Apelacyjnego w Warszawie zamiar przystąpienia do egzaminu sędziowskiego we wrześniu 2010 r. Pismem z dnia 20 kwietnia 2010 r. kierownik szkolenia Sądu Apelacyjnego w Warszawie poinformował, że brak jest podstaw do uwzględnienia ww. wniosku. Od powyższego pisma G. Z. złożyła odwołanie. Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania G. Z. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury nie przewidują możliwości odwołania się do Ministra Sprawiedliwości od niedopuszczenia asystenta sędziego do egzaminu sędziowskiego. Minister Sprawiedliwości nie posiada kompetencji do oceny stanowiska prezesa sądu apelacyjnego w tym zakresie. Jednocześnie stwierdził, że zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, a należy je uznać za czynność materialno-techniczną. Na powyższe postanowienie G. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: art. 134 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia zauważył, że postanowienie to podpisał z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości Podsekretarz Stanu P. K. Z pisma procesowego organu z dnia 17 września 2010 r. wynika, iż uprawnienie Podsekretarza Stanu P. K. do podpisywania decyzji w imieniu Ministra Sprawiedliwości wywodzi on z treści § 6 pkt 4 ust. 2 w zw. z § 4 pkt 3 ust. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 kwietnia 2010 r. nr 35/10/BM w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu. Przepis § 6 pkt 4 ust. 2 ww. zarządzenia z dnia 9 kwietnia 2010 r. stanowi, że Podsekretarz Stanu P. K. pod nieobecność Podsekretarza Stanu J. C. zastępuje go w czynnościach określonych w § 4 zarządzenia. Z kolei § 4 pkt 3 ust. 3 zarządzenia nr 35/10/BM wskazuje, iż Podsekretarz Stanu J. C. nadzoruje Departament Nadzoru nad Aplikacjami Prawniczymi. Taka konstrukcja upoważnienia dla obu wymienionych w ww. przepisach podsekretarzy stanu nie wskazuje, w ocenie WSA, iż byli oni upoważnieni do wydawania w imieniu Ministra Sprawiedliwości decyzji dotyczących spraw rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Jak wynika bowiem z treści powołanego § 4 pkt 3 ust. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości nr 35/10/BM w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu, upoważnia on Podsekretarza Stanu J. C. do nadzoru nad Departamentem Nadzoru nad Aplikacjami Prawniczymi, w którego kompetencjach leży, co wynika z załącznika do zarządzenia nr 33/10/BDG Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 marca 2010 r. – Regulamin organizacyjny Ministerstwa Sprawiedliwości, realizacja zadań związanych z nadzorem i organizacją aplikacji sądowej i prokuratorskiej (pkt 1-3). Nadzór i zadania organizacyjne nie oznaczają uprawnienia do wydawania aktów władczych przez pracowników ministerstwa pracujących w tym departamencie. Tak samo jak upoważnienie Podsekretarza Stanu J. C. do nadzoru nad Departamentem Nadzoru nad Aplikacjami Prawniczymi nie oznacza, iż jest on upoważniony do wydawania w imieniu Ministra Sprawiedliwości decyzji administracyjnych i innych aktów władczych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Samo wskazanie uprawnienia do nadzoru nad określoną jednostką organizacyjną resortu oznacza jedynie prawo do podejmowania działań o charakterze organizacyjno – kontrolnym nad tą jednostką, a nie prawo do wydawania rozstrzygnięć władczych w imieniu organu administracji publicznej. Wskazuje na to szczególnie sama treść ww. zarządzenia Ministra Sprawiedliwości nr 35/10/BM. Podsekretarz Stanu J. C., jak wynika z treści § 4 ust. 3 pkt 3, nadzoruje Departament Nadzoru nad Aplikacjami Prawniczymi w ramach działań tego Departamentu. Wskazane zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 kwietnia 2010 r. nadaje mu w treści § 4 ust. 1 pkt 13-17 upoważnienie do wydawania w imieniu Ministra Sprawiedliwości decyzji w zakresie rozpatrywania odwołań w sprawach związanych z naborem na aplikacje prawnicze. Takie upoważnienie jest konkretne i jednoznaczne, nie budzi wątpliwości, że w tego typu sprawach Podsekretarz Stanu J. C. może w imieniu organu wydawać decyzje administracyjne. Natomiast, jeśliby przyjąć koncepcję, którą Minister Sprawiedliwości przedstawił w piśmie procesowym z dnia 17 września 2010 r., do wydawania decyzji w tego typu sprawach wystarczyłaby sama treść § 4 pkt 3 ust. 3 zarządzenia z dnia 9 kwietnia 2010 r., nr 35/10/BM. W takiej sytuacji Sąd I instancji przyjął, iż skoro Podsekretarz Stanu P. C. nie był upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie odmowy dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego, to tym bardziej takiego uprawnienia nie miał Podsekretarz Stanu P. K., który go zastępował. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Sprawiedliwości, zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżone postanowienie Ministra Sprawiedliwości jest obarczone wadą nieważności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, kwestia wykonywania przez Ministra Sprawiedliwości poszczególnych zadań, w tym zadań z zakresu nadzoru nad aplikacjami prawniczymi została uregulowana w zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości nr 35/10/BM z dnia 9 kwietnia 2010 r. w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu. Zarządzenie to zawiera upoważnienie Ministra Sprawiedliwości dla podsekretarza stanu J. C. do wydawania decyzji w sprawach aplikacji prawniczych i nadzorowania Departamentu nad Aplikacjami Prawniczymi. Upoważnienie to nie wymienia wprost upoważnienia do rozpatrywania odwołań w zakresie wydawanej przez prezesów sądów apelacyjnych odmowy umieszczenia na liście osób dopuszczonych do egzaminu sędziowskiego z powodu niespełnienia przesłanki z art. 66 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, gdyż przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości wniesienia takiego odwołania do Ministra Sprawiedliwości. Minister nie posiada więc kompetencji do oceny stanowiska prezesa sądu apelacyjnego w tym zakresie. Skoro zatem ustawa nie przewiduje tego rodzaju kompetencji dla Ministra Sprawiedliwości, to tym bardziej nie było możliwe, aby upoważnienie do wykonywania tych kompetencji zostało przewidziane w zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę, że podsekretarz stanu J. C. jest osobą upoważnioną do podejmowania decyzji i sprawowania nadzoru nad aplikacjami prawniczymi, uznać należy, iż był on również upoważniony do wydania zaskarżonego postanowienia. Tym samym zastępujący go podsekretarz stanu P. K. także posiadał upoważnienie w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W wyroku z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 42/07 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "upoważniony pracownik nie zajmując stanowiska organu administracyjnego, pełni w granicach określonych w upoważnieniu, funkcję tego organu. Upoważnienie takie nie musi przy tym dotyczyć poszczególnych spraw, ale może odnosić się ogólnie do określonego rodzaju spraw". W wyroku z dnia 13 marca 1997 r., sygn. akt SA/Bk 781/96 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że upoważnienie do wykonywania zadań organu może także wynikać z aktu wewnętrznego danego organu na przykład regulaminu organizacyjnego. W badanej sprawie aktem takim jest zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 kwietnia 2010 r. Nr 35/10/BM w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu oraz załącznik do zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 marca 2010 r. Regulamin organizacyjny Ministerstwa Sprawiedliwości. Z przepisu § 4 ust. 3 pkt. 3 wspomnianego zarządzenia wynika, że nadzór nad Departamentem Nadzoru nad Aplikacjami Prawniczymi sprawuje Podsekretarz Stanu J. C. Z regulaminu organizacyjnego wynikają kompetencje Departamentu Nadzoru nad Aplikacjami Prawniczymi, do których między innymi należą zadania związane z przeprowadzeniem egzaminu sędziowskiego. Wymienione wyżej akty wewnętrzne Ministerstwa Sprawiedliwości nie wskazują podmiotu upoważnionego do rozpoznawania odwołań, od wydanej przez prezesa sądu apelacyjnego odmowy, umieszczenia na liście osób dopuszczonych do egzaminu sędziowskiego. W tej sytuacji uznać należy, że upoważnienie takie wynika z § 4 ust. 3 pkt. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 kwietnia 2010 r. w zw. z § 25 pkt. 2 Regulaminu Organizacyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości. W przeciwnym razie brak by było upoważnionej osoby do rozpoznania odwołania G. Z. Z przepisu § 6 ust. 2 pkt. 4 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 kwietnia 2010 r. wynika, że pod nieobecność Podsekretarza Stanu J. C. zastępuje go w czynnościach określonych w § 4 zarządzenia Podsekretarz Stanu P. K. Oznacza to, że P. K. był upoważniony do podpisania w imieniu Ministra Sprawiedliwości postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania G. Z. od odmowy dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego w Sądzie Apelacyjnym w Warszawie. Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwione co powadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia na rzecz Ministra Sprawiedliwości kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.