I OSK 871/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. i H. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2362/10 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. M. i H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem o zawieszeniu postępowania administracyjnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Warszawie do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 2362/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. M. i H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy: J. M. i H. M. wnieśli skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Naczelnika Dzielnicy W. W. z dnia [...] stycznia 1975 r. nr [...] odmawiającej Ł. Z., W. S. oraz Z. i B. małż. O., J. i A. małż. P., L. i K. małż. P. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. P. [...], [...], [...], [...] nr hip. [...], dz. 1, [...] o pow. [...] m2. Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] grudnia 2010 r. wezwano pełnomocnika skarżących do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez złożenie pełnomocnictwa procesowego do reprezentowania skarżących w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na wezwanie skarżący złożyli uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa z dnia [...] lutego 2009 r., które swoim zakresem obejmuje umocowanie do zastępowania skarżących w postępowaniu sądowoadministracyjnym we wszystkich postępowaniach dotyczących wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. P. [...] w W. Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwane dalej P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżący nie uzupełnili braku formalnego w sposób prawidłowy w terminie zakreślonym do dokonania tej czynności. Powołując się na treść art. 34 i art. 37 § 1 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki wskazał, iż pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa, z którego będzie wynikać, że jest on umocowany do reprezentowania w sprawie sądowoadministracyjnej. W niniejszej sprawie – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - pełnomocnik skarżących nie wykonał w sposób prawidłowy zarządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. Uzupełnienie braków formalnych skargi nie nastąpiło w wyniku złożenia pełnomocnictwa z dnia [...] lutego 2009 r., które zostało nadesłane przy piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. Pełnomocnictwo to obejmuje bowiem swoim zakresem umocowanie do występowania w postępowaniu dotyczącym "wniosku o przyznanie prawa własności czasowej". Sprawa administracyjna, w której wydano zaskarżony akt dotyczy stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. Zatem pełnomocnictwo to swoim zakresem nie obejmuje umocowania do działania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W skardze kasacyjnej J. M. i H. M., zaskarżając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie całości, zarzucili mu: 1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie — art. 65 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego w związku z art. 40 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni oświadczenia woli mocodawców wyrażonego w treści pełnomocnictwa z dnia [...] lutego 2009 r. złożonego w odpowiedzi na wezwanie WSA z dnia [...] grudnia 2010 r. i błędne przyjęcie, iż w zakresie ww. pełnomocnictwa nie mieści się umocowanie do złożenia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym wydano zaskarżone postanowienie; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 39 i art. 40 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż odpis pełnomocnictwa przedstawiony w odpowiedzi na wezwanie WSA z [...] grudnia 2010 r. nie upoważniał osoby, która podpisała skargę do jej wniesienia w imieniu skarżących, - art. 49 § 1 P.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie w niniejszej sprawie a ponadto przez taką konstrukcję treści wezwania, która w okolicznościach niniejszej sprawy uniemożliwiała ocenę przyczyn, dla których WSA uznaje, że skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, oraz art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 46 § 1, § 2 i § 3, art. 49 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 57 § 1 P.p.s.a. poprzez mylne uznanie, że skarżący nie uzupełnił braków formalnych skargi w sposób wskazany w wezwaniu z dnia [...] grudnia 2010 r. i w terminie w nim zakreślonym, a w rezultacie powyższego — niezasadne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w niniejszej sprawie, co uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie skargi. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu swego stanowiska J. i H. M. zakwestionowali żądanie złożenia do akt postępowania sądowoadministracyjnego odpisu pełnomocnictwa udzielonego przez nich r. pr. J. J. W ich ocenie już sam fakt, że oryginał pełnomocnictwa, z którego wynika umocowanie wyżej wskazanego radcy prawnego do reprezentowania J. i H. M. w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, został złożony w postępowaniu administracyjnych uprawnia tegoż pełnomocnika do reprezentowania skarżących kasacyjnie przed sądem administracyjnym. Odnosząc się do kwestii uzupełnienia braku formalnego skargi wskazali, iż w całości zrealizowali zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. wezwanie. Zakwestionowali przy tym formułę, jakiej użyto w wezwaniu, sugerując, że była ona nieczytelna, bowiem nie określała na czym konkretnie polega brak formalny skargi, którego dopatrzył się Przewodniczący Wydziału. Jeżeli zatem uznano, że brakiem formalnym skargi jest brak pełnomocnictwa, z którego wynikałoby, że skarżący umocowują r. pr. J. J. do reprezentowania ich w "sprawie administracyjnej dotyczącej stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej", Przewodniczący niewątpliwie winien w sposób jasny i szczegółowy to w wezwaniu wskazać. W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd I instancji dokonując wykładni złożonego przez nich pełnomocnictwa naruszył art. 65 k.c. w zw. z art. 40 P.p.s.a. Pełnomocnictwo to obejmuje szerszy niż wskazany w art. 36 P.p.s.a. zakres. Zawiera ono bowiem nie tylko umocowanie do reprezentowania skarżących kasacyjnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz również w postępowaniu administracyjnym oraz egzekucyjnym. Z treści w/w pełnomocnictwa wynika również, iż stanowi ono nie tylko umocowanie do reprezentowania skarżących kasacyjnie w sprawie z wniosku o przyznanie własności czasowej, lecz również w sprawach wpadkowych mających związek z rozstrzygnięciem końcowym wydanym na podstawie tego wniosku. Niezrozumiałym jest zatem, dlaczego Sąd I instancji dokonał interpretacji pełnomocnictwa nie tylko zupełnie odwrotnej od kontekstu złożenia oświadczenia woli, ale również zawężającej nawet w stosunku do literalnego zapisu pełnomocnictwa. Wbrew brzmieniu pełnomocnictwa Sąd Wojewódzki uznał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia że umocowuje ono do występowania w jednym tylko postępowaniu dotyczącym wniosku o przyznanie własności czasowej. Dokonując wykładni zawartego w powoływanym pełnomocnictwie oświadczenia woli Sąd Wojewódzki powinien – zdaniem skarżących kasacyjnie - uwzględnić dyrektywy ujęte w art. 65 k.c. W świetle powołanego przepisu przy prawidłowej wykładni oświadczenia woli nie tyle istotne jest dosłowne brzmienie dokumentu pełnomocnictwa, co jego treść odczytywana przez pryzmat zasad współżycia społecznego oraz ustalonych zwyczajów z uwzględnieniem okoliczności, w których oświadczenie woli zostało złożone. W kontekście powyższego nie ulega wątpliwości, że intencją mocodawców było objęcie treścią pełnomocnictwa zastępowania ich we wszystkich postępowaniach sądowych, egzekucyjnych, administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych dotyczących wniosku o przyznanie własności czasowej w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Nie sposób w szczególności przyjąć, aby mocodawcy uznawali, że umocowanie powinno ograniczać się jedynie do samego rozpoznania zasadności wniosku dekretowego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Skoro mocodawcom zależało (i zależy) na prowadzeniu przez pełnomocnika ww. postępowania do jego ostatecznego zakończenia, to tym bardziej umocowanie obejmować musi wszelkie postępowania administracyjne o charakterze incydentalnym, do których należą w szczególności postępowania zmierzające do podjęcia zawieszonego postępowania. Co więcej, z uwagi na kryteria wskazane w art. 65 § 1 k.c. uznać należy, że pełnomocnictwo zawiera także umocowanie do reprezentowania mocodawców w sprawach cywilnych, ze względu na które postępowanie administracyjne prowadzone przed Kolegium może zostać zawieszone przed jego ostatecznym zakończeniem. Tym samym wszelkie czynności podejmowane przed sądami administracyjnymi w celu poddania rozstrzygnięć SKO merytorycznej kontroli mieszczą się w zakresie udzielonego umocowania. Intencję skarżących w omówionym wyżej zakresie dodatkowo potwierdza wyjaśnienie złożone przez nich w dniu [...] lutego 2011 r. Nie było zatem uprawnione twierdzenie, że umocowanie ma sprowadzać się jedynie do jakiegoś jednego, nie sprecyzowanego bliżej, postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego w/w wniosku. Odnosząc się do naruszenia art. 39 i art. 40 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie podnieśli, że pełnomocnictwo złożone w odpowiedzi na wezwanie z dn. [..] grudnia 2010 r. prawidłowo wykazywało umocowanie podpisanego pod skargą kasacyjną pełnomocnika do wniesienia skargi na zaskarżone nią postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, bowiem z art. 39 P.p.s.a, wynika, że zakres umocowania zawartego w pełnomocnictwie procesowym należy postrzegać bardzo szeroko. W szczególności na gruncie art. 39 pkt 1 P.p.s.a. pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje z samego prawa umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu, nie wyłączając skargi o wznowienie postępowania i postępowania wywołanego jej wniesieniem. Skoro pełnomocnictwo zawierało zarówno wyraźne umocowanie do zastępowania skarżących przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, to wobec dyrektyw interpretacyjnych odnośnie zakresu umocowania nieuzasadnione było zawężenie zakresu umocowania przez Sąd I instancji poprzez wskazanie, że pełnomocnictwo to zawierało umocowanie jedynie do reprezentowania strony przed Sądem Administracyjnym w jednym tylko postępowaniu dotyczącym wniosku dekretowego. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 46, art. 49 oraz art. 57 § 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie podnieśli, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji, prawidłowo usunęli braki formalne wniesionej przez siebie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie można zgodzić się z całością podnoszonej przez skarżących kasacyjnie argumentacji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednakże pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki nieważności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Sąd Kasacyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach zarzutów przez stronę zakreślonych. Nie może odnaleźć aprobaty twierdzenie, że strona reprezentowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez pełnomocnika nie jest zobligowana złożyć do akt stosowanego pełnomocnictwa w sytuacji, gdy takowe, obejmujące umocowanie do reprezentowania strony przed sądem administracyjnym, znajduje się już w aktach administracyjnych sprawy, w której wydany akt lub czynność są kontrolowane w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W przedmiotowej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko, iż sprawę administracyjną, jak również sprawę sądowoadministracyjną, nawet jeżeli pozostają w związku, cechuje odrębność. Zatem ustanowiony pełnomocnik ma obowiązek w każdej z nich odrębnie wykazać, że jest należycie umocowany do reprezentowania strony. Na uwagę zasługuje przy tym, iż zgodnie z art. 37 § 1 P.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Językowa wykładnia powołanego przepisu nie budzi zatem żadnych zastrzeżeń co do wskazanego wyżej obowiązku, jaki ciążył w niniejszym przypadku na pełnomocniku J. i H. M., wnoszącym przedmiotową skargę. W świetle powyższego Przewodniczący Wydziału, dostrzegając brak formalny złożonej przez J. i H. M. skargi, prawidłowo wezwał sygnującego w ich imieniu to pismo r. pr. J. J. do złożenia stosownego pełnomocnictwa z którego wynikałoby, że był on umocowany do dokonania tej czynności. Nie budzi również zastrzeżeń – wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie – że Przewodniczący w zarządzeniu z dnia 21 grudnia 2010 r. w sposób dostateczny sformułował żądanie wzywające stronę do usunięcia zaistniałego braku. Skarżący kasacyjnie błędnie przy tym starali się dowieść, że w wezwaniu tym powinno wyraźnie zostać wskazane, iż przedmiotowe pełnomocnictwo winno zawierać sformułowanie z którego wynikałoby, że r. pr. J. J. został umocowany do reprezentowania J. i H. M. w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. Biorąc pod uwagę, że w aktach postępowania sądowoadministracyjnego nie znajdowało się jakiekolwiek, chociażby wadliwie skonstruowane pełnomocnictwo udzielone r. pr. J. J., Sąd Wojewódzki nie mógł ująć w wezwaniu do usunięcia tego rodzaju braku formalnego wskazanego wyżej sformułowania. Przy tym – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – oczywistym jest, że wezwanie pełnomocnika do wykazania swojego umocowania do reprezentowania w niniejszej sprawie dotyczy tego, konkretnego postępowania sądowoadministracyjnego. Wadliwość prezentowanych powyżej zarzutów nie oznacza jednak, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany brak formalny został bowiem w sposób należyty uzupełniony. Nie ulega wątpliwości, iż reprezentujący skarżących pełnomocnik w przepisanym terminie złożył prawidłowo uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa, z którego wynika, że został umocowany do wniesienia w imieniu J. i H. M. odrzuconej przez Sąd I instancji skargi. Wskazane pełnomocnictwo, co prawda, zostało skonstruowane w sposób niefortunny, jednakże z jego treści wynika, iż obejmuje ono umocowanie w/w pełnomocnika do reprezentowania skarżących także w sprawie ze skargi na postanowienie dotyczące stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. Wskazuje na to – zresztą nieprawidłowo przytoczone przez Sąd Wojewódzki - sformułowanie: "...we wszystkich postępowaniach dotyczących wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. P. [...] w W., w trybie dekretu z dn. 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy". Określenie to obejmuje zatem przedmiot niniejszego postępowania, bowiem rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie "stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej" może w konsekwencji skutkować merytorycznym rozpoznaniem wniosku o przyznanie stronie własności czasowej, a zatem takiego postępowania dotyczy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.