I SA/Go 962/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Skowrońska-Pastuszko (spr.) Sędzia WSA Dariusz Skupień Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Kosicka-Chilczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej i wywiązania się z warunków finansowania pomocy w ramach realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego postanawia 1. Odrzucić skargę. 2. Zwrócić stronie skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych z tytułu uiszczonego wpisu od skargi. Skargą z dnia [...] sierpnia 2010 r. Powiat zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wynik kontroli nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. wydany przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej. W zaskarżonym wyniku kontroli Dyrektor UKS, działając na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 ze zm.) przedstawił ustalenia, wnioski i rekomendacje z przeprowadzonego postępowania kontrolnego dotyczącego projektu nr [...] pn. "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] w [...]". Zakres kontroli dotyczył celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej i wywiązywania się z warunków finansowania pomocy w ramach realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego (art. 62 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999). W wyniku kontroli organ kontroli skarbowej stwierdził naruszenie prawa zamówień publicznych, a mianowicie zasady konkurencyjności postępowania i równego traktowania wykonawców przez nieopublikowanie w Biuletynie Zamówień Publicznych informacji o przesunięciu terminu na składanie ofert. W związku z powyższym, w świetle dokumentu Komisji Europejskiej "Wytyczne do określania korekt finansowych nakładanych na wydatki ponoszone z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności w przypadku naruszenia przepisów prawa zamówień publicznych" COCOF 07/0037/03-PL, wersja ostateczna z dnia 29 listopada 2007 r., organ kontroli uznał, że wartość wydatków niekwalifikowanych w ramach wniosków o płatność objętych kontrolą, wynosi 242.960,69 zł (tj.10% wartości wydatków dotyczących zamówienia publicznego). W pkt A.2) wyniku kontroli obejmującego wnioski i rekomendacje została zamieszczona rekomendacja, że należy zwrócić się do jednostki, z którą została zawarta umowa o dofinansowanie projektu celem uzgodnienia sposobu postępowania w związku z ustaleniami dokonanymi w toku kontroli w zakresie wydatków niekwalifikowanych. Wynik kontroli w dniu [...] czerwca 2010 r. został doręczony kontrolowanej jednostce samorządu terytorialnego. W dniu [...] lipca 2010 r. Powiat wezwał organ kontroli skarbowej do usunięcia naruszenia prawa w wyniku kontroli z dnia [...] czerwca 2010 r., żądając zmiany tego wyniku. W piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej poinformował skarżącego, że nie stwierdził naruszenia prawa w wydanym wyniku kontroli, w konsekwencji nie znajdując przesłanek do jego zmiany. Zaskarżając powyższy wynik kontroli do sądu administracyjnego Powiat zarzucił naruszenia prawa przez chybione przyjęcie, że art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych w kontekście art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o kontroli skarbowej, bez uwzględnienia postanowień § 17 ust. 1 pkt 8 umowy nr [...] o dofinansowanie projektu "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] w [...]" stanowi samodzielną podstawę prawną do wydania wyniku kontroli oraz do naliczenia korekty finansowej. Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o: 1) odstąpienie od zarzutu naruszenia zasad określonych w art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, jako zarzutu nieudowodnionego, nieudokumentowanego i nieuprawnionego, 2) odstąpienie od naliczenia korekty finansowej w postaci wydatków niekwalifikowanych w kwocie 242.960,69 zł, jako nieudokumentowanego, nieuprawnionego i niezgodnego z § 17 ust. 1 pkt 8 wyżej wymienionej umowy nr [...]. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi. Według organu zaskarżony wynik kontroli przedstawia opis stanu faktycznego i prawnego, ustalenia, wnioski i rekomendacje z przeprowadzonego postępowania kontrolnego w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej oraz wywiązywania się z warunków finansowania pomocy w ramach realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa. Wynik kontroli ma w tym przypadku charakter sprawozdania audytowego, ograniczając się do ustalenia stanu faktycznego oraz wskazania stwierdzonych w toku kontroli uchybień, co zdaniem organu nie powoduje u kontrolowanego samoistnie konsekwencji o charakterze finansowym w postaci obowiązku zwrotu dofinansowania. W związku z powyższym strona przeciwna podniosła, że wynik kontroli nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl powołanego przepisu wynik kontroli może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, gdy jego treść niesie ze sobą określone obowiązki, których nałożenie musi wynikać z władczego działania organów kontroli skarbowej. Zaskarżony wynik kontroli jest dokumentem z czynności kontrolnych, wskazującym stwierdzone uchybienia i zobowiązującym do przedstawienia sposobu postępowania w zakresie wydatków, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowane. Nie rozstrzygnięto w nim w sposób władczy i wiążący dla skarżącego o jego prawach i obowiązkach, wynikających z przepisów prawa, w tym w szczególności o obowiązku zwrotu dofinansowania. Przedstawiając powyższą argumentację organ kontroli skarbowej wskazał na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których przyjęto, że w takim przypadku wynik kontroli nie ma charakteru aktu podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej. Natomiast odnosząc się do kwestii merytorycznych wynikających z zaskarżonego wyniku kontroli strona przeciwna wskazała, że stanowisko Powiatu tak w sprawie oceny naruszenia zasad konkurencyjności , jak i ustalenia wartości wydatków niekwalifikowanych jest nieprawidłowe. Zwróciła przy tym uwagę, że skarżący w odniesieniu do wartości wydatków niekwalifikowanych mylnie posługuje się pojęciem "korekta wydatków", gdy wartość tę utożsamiać należy z tzw. wartością błędu w projekcie. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżący odniósł się do twierdzenia organu kontroli skarbowej o przeprowadzeniu jedynie audytu operacji podkreślając, że nie odpowiada to treści zawartej w wyniku kontroli. Wskazał przede wszystkim pkt A.2 tego wyniku – wnioski i rekomendacje, z którego zdaniem skarżącego wynika, że odstąpiono od rekomendacji. Przeczy to zatem stanowisku o audycie, a ponadto na skarżącego został nałożony bezwzględny termin zapłaty ustalonej w wyniku kontroli kwoty nieprawidłowości. Przedstawiając powyższe skarżący twierdził, że jego skarga jest uzasadniona i wynik kontroli powinien być uchylony w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę złożoną przez Powiat na wynik kontroli wydany w dniu [...] czerwca 2010 r. po przeprowadzonym postępowaniu kontrolnym dotyczącym projektu nr [...] pn. "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] w [...]", którego zakres objął celowość i zgodność z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej i wywiązywania się z warunków finansowania pomocy w ramach realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego – należy uznać za niedopuszczalną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje – oprócz zasadniczego zakresu dotyczącego decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty oraz postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie – także orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe w odniesieniu do zaskarżonego wyniku kontroli rozważyć należy, czy jest on aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Podstawę jego wydania stanowił art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej ( Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 ze zm.), zgodnie z którym organ kontroli skarbowej kończy postępowanie kontrolne wynikiem kontroli, gdy ustalenia dotyczą nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz innych niż wymienione w pkt 1, w szczególności w zakresie oświadczeń o stanie majątkowym, gdy nieprawidłowości nie stwierdzono a także gdy ustalenia dotyczą należności przywozowych lub należności wywozowych oraz gdy kontrolowany złożył zgodnie z art. 14c ust. 2 korygującą deklarację obejmującą w całości stwierdzone nieprawidłowości. W myśl wskazanego powyżej art. 2 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy (w brzmieniu obowiązującym, gdy było przeprowadzone postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego wyniku kontroli), do zakresu kontroli skarbowej należała kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej i międzynarodowych instytucji finansowych, podlegającymi zwrotowi. W ustabilizowanym stanowisku judykatury przyjmuje się, że wynik kontroli może być czynnością z zakresu administracji publicznej, o ile dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powołać się należy w szczególności na dwie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydane w czasie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale aktualnych i w obecnym stanie prawnym, bowiem zasadnicza treść art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie różni się od treści art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1995 r. W uchwale z dnia 7 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 18/98 (ONSA 1999/2/43) NSA stwierdził, że wydanie wyniku kontroli, wskazującego nieprawidłowości na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej, jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w związku z czym podlega kontroli sądu administracyjnego. Z kolei w uchwale późniejszej, z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 13/00 (ONSA 2001/2/58) NSA doprecyzował, że wynik kontroli, który - nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej - wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przypomnieć należy, że na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność podlegające takiej kontroli muszą zatem spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatni z wymienionych warunków oznacza , że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że wynik kontroli może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy z jego treści wynika nałożenie na stronę skarżącą określonych obowiązków. Nałożenie tych obowiązków musi wynikać z władczego działania organu przeprowadzającego kontrolę (tak NSA w postanowieniu z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn.. akt II GSK 284/10). Powyższy pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Mając na względzie powyższe i przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony wynik kontroli, a w szczególności zawarte w nim ustalenia, nie wywołują skutków w zakresie obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie rozstrzygają w sposób władczy i wiążący dla skarżącego o jego prawach i obowiązkach. Podkreślenia wymaga, że wynik kontroli z dnia [...] czerwca 2010 r., wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie zawiera kategorycznego nakazu zwrotu dofinansowania, ani też nie określa terminu tego zwrotu. Zaskarżony wynik kontroli stwierdza jedynie uchybienia w zakresie przestrzegania zasad kwalifikowania wydatków podlegających dofinansowaniu oraz zasad udzielania zamówień publicznych oraz wskazuje w pkt A.2) zalecenie (rekomendację) zwrócenia się do jednostki, z którą została zawarta umowa o dofinansowanie projektu (Województwo) celem uzgodnienia sposobu postępowania w związku z ustaleniami dokonanymi w toku kontroli w zakresie wydatków niekwalifikowanych. Wobec powyższego należy uznać, że zaskarżony wynik kontroli został wydany w granicach określonych art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a i b w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o kontroli skarbowej, nie ma charakteru władczego działania organu kontroli skarbowej i jako taki nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W kategorii nałożenia obowiązku wynikającego z przepisu prawa nie można też postrzegać określenia skarżącemu terminu ( do dnia [...] lipca 2010 r.) wykonania rekomendowanych działań, czyli zwrócenia się do Instytucji Zarządzającej PRO celem uzgodnienia sposobu postępowania. Sposób usunięcia nieprawidłowości nie wynika więc z zaskarżonego wyniku kontroli lecz pozostaje w gestii skarżącego, który ma dokonać stosownych uzgodnień z innym podmiotem, od którego otrzymał dofinansowanie. Mimo zawartej oceny, że część wydatków nie stanowi wydatków kwalifikowanych, zaskarżony wynik kontroli nie rozstrzyga o żadnych konsekwencjach z tego tytułu, w szczególności co do obowiązku zwrotu tej części wydatków finansowanych ze środków publicznych. Dodać wypada, że ustalenia organu kontroli skarbowej zawarte w wyniku kontroli będą mogły być wykorzystane w innym postępowaniu, jeśli takie wdroży Instytucja Zarządzająca, z zastosowaniem wytycznych, o których mowa w § 17 ust. 1 pkt 8 umowy z dnia [...] lipca 2009 r. o dofinansowanie Projektu. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., Sąd odrzucił skargę, uznając jej wniesienie za niedopuszczalne.