IV SA/Wa 805/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. R. i M. R. na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Pismem datowanym na 15 kwietnia 2010 r. J. R. oraz M. R., dalej "skarżący", reprezentowani przez pełnomocnika M. R. (ojca skarżących) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na podstawie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz.1591 z 2001 r. z późn.zm.), za pośrednictwem Rady Gminy I., dalej "Rady", skargę na uchwałę Rady nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie zatwierdzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu wsi H., Gmina I. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że zapisy zawarte w planie powodują, że działki ewidencyjne nr [...] nie mają dostępu do drogi publicznej. Na skutek uwzględnienia przez Radę, uchwałą nr [...], zarzutu do projektu planu, wniesionego przez K. G., właściciela działki ewidencyjnej nr [...] obręb H., likwidacji uległa zaplanowana na tej działce droga – sięgacz, która umożliwiałaby obsługę komunikacyjną działek ewidencyjnych nr [...]. Jednocześnie istniejący przejazd ulica [...] – dz.ew. [...] ma zostać przekazany jako dopełnienie działek sąsiednich. Postępowanie Rady narusza zasadę, że niedopuszczalnym jest zarówno tworzenie nowych działek bez dojazdu, jak i pozbawienie działek istniejących dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Rada podniosła, co następuje: Teren działki znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem A12-MNRL, przeznaczonym pod projektowaną zabudowę mieszkaniową ekstensywną jednorodzinną na działkach leśnych z ustaleniem szczegółowym określonym między innymi dla działki nr [...], że dopuszczenie zabudowy na wymienionej działce będzie możliwe w przypadku zapewnienia indywidualnego dojazdu do nieruchomości zgodnie z przepisami prawa. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym, tj. Miejscowym Planie Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego wsi H., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] maja 1992 r., teren omawianej działki był obszarem leśnym bez prawa zabudowy (symbol plan. B 7RL), bez wyznaczonego projektowanego układu drogowego w bezpośrednim sąsiedztwie. W toku procedury planistycznej zaprojektowano, w celu zapewnienia możliwości dojazdu działkom o numerach ewidencyjnych [...] sięgacz szerokości 5 metrów, mający stanowić teren komunikacji wewnętrznej przebiegający po działkach o nemach ewidencyjnych [...], będących własnością osób prywatnych. Projektowany ciąg komunikacyjny nie stanowił drogi gminnej, nie był zatem celem publicznym w rozumieniu przepisów prawa. Z uwagi na fakt, że rozwiązanie takie naruszało prawo własności działek przeznaczonych pod wskazany wyżej ciąg, Rada zobligowana została do uwzględnienia w stosownym trybie zarzutu, jaki w tym zakresie wniósł właściciel działki nr [...], w wyniku czego przedmiotowy ciąg komunikacyjny został z planu usunięty. W odpowiedzi na skargę zaznaczono, że chcąc przyczynić się do rozwiązania problemu między zainteresowanymi stronami Gmina zorganizowała spotkanie, w wyniku którego w dniu [...] listopada 2001 r. zwarto porozumienie. W związku z niewywiązaniem się, między innymi przez skarżącego, z obowiązku podjęcia w wyznaczonym w porozumieniu terminie czynności geodezyjnych, porozumienie to nie zostało wykonane, w konsekwencji czego Rada była zobligowana do wspomnianego wcześniej uwzględnienia zarzutu K. G. do projektu planu. Zaskarżoną uchwałą w sprawie planu miejscowego nie uwzględniono przebiegu projektowanego ciągu komunikacji wewnętrznej, z uwagi na to, że każdorazowo obowiązek zapewnienia takiego dojazdu leży po stronie właścicieli działki nr ew. [...]. Przyjęty zapis planu nie narusza interesu prawnego żadnej ze stron. Plan nie ogranicza możliwości skarżącego do porozumienia się z którymkolwiek z właścicieli nieruchomości sąsiednich celem wydzielenia drogi wewnętrznej i określeniem zasad jej uruchomienia. Ustanowienie dojazdu możliwe jest w drodze: przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie podziału geodezyjnego polegającego na wydzieleniu działki drogowej po terenie prywatnych nieruchomości w porozumieniu z ich właścicielami, ustanowienia służebności przejścia i przejazdu, ewentualnie ustanowienia w postępowaniu przed sądem cywilnym drogi koniecznej. Pierwotne przeznaczenie terenu, na którym znajduje się działka skarżącego, to las bez prawa zabudowy. Plan dopuszcza wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej ze wskazaniem, że to sam właściciel musi zapewnić sobie prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej. Do czasu wypełnienia warunków wynikających z obowiązującego planu miejscowego działka ma status działki leśnej, a właściciel ma możliwość wykorzystywania swojego prawa własności w niezmienionym kształcie. Kwestia uruchomienia dojazdu po terenie działki nr ew. [...], przyległej od strony zachodniej do nieruchomości skarżącego z uwagi na nieuregulowany stan prawny oraz utworzenie tzw. dubla komunikacyjnego w stosunku do ulicy [...] na etapie sporządzania planu nie była brana pod uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art.3§2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Wbrew twierdzeniom skargi zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Skarga na uchwałę Rady wniesiona została w trybie przewidzianym w art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zaskarżona uchwała została uchwalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn. zm.). W okresie wejścia w życie tej ustawy uchwała ta została podjęta (w dniu [...] lutego 2003 r.), opublikowana (w dniu [...] marca 2003 r. - Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz.[...]) oraz weszła w życie (w dniu [...] kwietnia 2003 r.). Oznacza to, że pomimo ustania mocy obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. z dniem 11 lipca 2003 r. (art.88 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), ocena legalności uchwały może się odbywać tylko pod kątem jej zgodności z ustawodawstwem obowiązującym w dacie jej uchwalenia. Podnieść należy, że plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art.87 ust.2 Konstytucji RP (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 203/00). Zgodnie z art.147§1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę m.in. na akt, o którym mowa w art.3§2 pkt 5 tej ustawy (akt prawa miejscowego), stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że akt ten wydany został z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały organu stanowiącego przez sąd następuje wyłącznie w sytuacji istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jeśli natomiast uchwała została powzięta z nieistotnym naruszeniem prawa, rola organu nadzoru sprowadza się do wskazania, że daną uchwałę (lub zarządzenie) wydano z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA W-wa z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1527/08, Wspólnota 2009/14/29). W wypadku ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art.147 będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera skutek prawny z mocą ex tunc (wsteczny). Ocena zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała Rady została wydana z naruszeniem prawa, w tym w szczególności, aby naruszenie to mogło polegać na zaniechaniu ustanowienia przez organ uchwałodawczy bezpośredniego dostępu nieruchomości należącej do skarżących do drogi publicznej. Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach (art.2 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.). Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego, kształtujący zasady zabudowy na danym terenie, kształtuje m.in. infrastrukturę komunikacyjną. Powyższego nie można jednakże utożsamiać, w braku jednoznacznie sformułowanego nakazu ustawowego, z obowiązkiem zapewnienia każdej nieruchomości objętej planem bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Tak daleko idącego obowiązku gminy nie sposób wywieść ani z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ani z ustawy o drogach publicznych Należy zatem wskazać, że w odniesieniu do kwestii lokalizowania w planie zagospodarowania przestrzennego dróg publicznych przepis art.10 ust.1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił jedynie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Z kolei w art.20 ustawy o drogach publicznych, katalogującym liczne obowiązki zarządcy drogi publicznej brak stwierdzenia, że do obowiązków tych należy również zapewnienie bezpośredniego dostępu do tych dróg nieruchomościom położnym w ich pobliżu. Wprawdzie legalność zaskarżonej uchwały oceniana jest według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej uchwalenia planu, w związku z czym podlega ona ocenie pod kątem zgodności z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej tytułem ilustracji warto zwrócić uwagę na uporządkowanie pojęć, które nastąpiło pod rządem ustawy późniejszej, tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W świetle przepisu art.2 pkt 12 powołanej wyżej nowej ustawy przez "działkę budowlaną" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Przepis ten pojęcie działki budowlanej łączy m.in. z dostępem do drogi publicznej. Zgodne z art. 2 pkt 14 nowej ustawy ilekroć w ustawie mowa jest o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że o tym czy działka ma dostęp do drogi publicznej nie decyduje wyłącznie bezpośredni dostęp do tej drogi. Powyższe oznacza, że dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określającym warunki, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy należy rozumieć bądź jako bezpośredni dostęp do tej drogi bądź też dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Sens cytowania nowych uregulowań wynika stąd, że w przytoczonym zakresie nie wprowadzają one zmian merytorycznych w porównaniu ze stanem obowiązującym pod rządem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (stan ten był co do meritum identyczny), a jedynie w przejrzysty sposób go systematyzują na potrzeby ustawy regulującej zasady kształtowania ładu przestrzennego. Z powyższego wynika, że zarówno w dacie uchwalania zaskarżonego planu, jaki i obecnie w pełni dopuszczalnym jest, aby dostęp nieruchomości budowlanej do drogi publicznej był jedynie pośredni (droga wewnętrzna, służebność gruntowa). Wprawdzie co do zasady przy uchwalaniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina może zapewnić każdej działce dostęp do drogi publicznej, tj. tak poprowadzić sieć dróg, aby każda objęta planem nieruchomość mogła uzyskać bezpośredni zjazd na drogę publiczną), niemniej nie można wykluczyć sytuacji, w której z różnych przyczyn powyższe nie będzie możliwe. Konieczność zorganizowania dojazdu w inny sposób będzie wobec powyższego obciążała właściciela nieruchomości objętej planem. Rozwiązanie planistyczne, uwzględniające taką ewentualność, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, uznać należy zatem za legalne. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.