II OSK 1247/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 878/10 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 878/10, po rozpoznaniu skargi W. D. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatanckich z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją Nr [...] z [...] grudnia 1999 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił W. D. przyznania uprawnień kombatanckich. Rozstrzygając ponownie w sprawie decyzją z [...] lipca 2000 r. Nr [...] organ utrzymał w mocy pierwotną decyzję własną. Decyzją z [...] czerwca 2004 r. i utrzymującą ją w mocy decyzją z [...] listopada 2004 r. organ orzekł o odmowie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Rozpoznający sprawę na skutek skargi W. D., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 2 czerwca 2005 r. oddalił skargę. Następnie decyzją z [...] lutego 2009 r. utrzymaną w mocy rozstrzygnięciem z [...] kwietnia 2009 r. organ po rozpatrzeniu kolejnego wniosku strony o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. swojej decyzji z 17 lipca 2000 r. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego. Wyrokiem z 14 października 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. D. na ww. decyzję. Pismem z 23 grudnia 2009 r. W. D. wniósł o przywrócenie uchybionego terminu i o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z [...] lipca 2000 r. o odmowie przyznania mu uprawnień kombatanckich. Jako podstawę powyższego wniosku wskazał, iż z uwagi na wiek, jak też schorzenia na które cierpi, nie był w stanie, bez swojej winy dotrzymać terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Dopiero w wyniku konsultacji z profesjonalnym prawnikiem, do której doszło 22 grudnia 2009 r. stan taki ustał, co czyni przedmiotowy wniosek zasadnym. Podał także, iż w sprawie nadania uprawnień kombatanckich dysponuje nowymi dowodami z zeznań świadków – E. G. ps. [...] W. M. i S. A. ps. [...] którzy potwierdzają okoliczność pełnienia przez skarżącego służby w Batalionach Chłopskich w okresie II wojny światowej. Postanowieniem z 5 marca 2010 r. organ działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2000 r., uznając, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił stwierdzenia, iż decyzja z dnia [...] lipca 2000 r. Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Przesłankę negatywnej dla zainteresowanego oceny wniosku stanowiło ustalenie, iż ze względu na upływ pięcioletniego terminu organ nie może wydać rozstrzygnięcia o uchyleniu wydanej decyzji własnej. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia decyzji lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. W ocenie organu brak jest podstaw do uznania, że decyzja o przyznaniu uprawnień kombatanckich została wydana z naruszeniem prawa. W tej sytuacji organ orzekający może jedynie stwierdzić, że decyzja z dnia [...] lipca 2000 r. nie została wydana z naruszeniem prawa. W wyniku złożonego przez W. D. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z [...] czerwca 2010 r. Nr [...] organ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. o odmowie stwierdzenia, iż decyzja ostateczna z [...] lipca 2000 r. wydana została z naruszeniem prawa. Odnosząc się do meritum rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, że wznowienie postępowania jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Wyjaśnił, że stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie wznawia się jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji nie znane organowi, który wydał decyzję. Zaznaczył przy tym, że z uwagi na upływ 5 letniego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. organ uprawniony jest do wydania decyzji stwierdzającej jej wydanie z naruszeniem prawa, albo do odmowy stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy, w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W konkluzji swojego uzasadnienia organ stwierdził, że brak jest podstaw do twierdzenia, że jego decyzja z dnia [...] lipca 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa. Działalność opisana przez zainteresowanego nie daje podstaw do uznania jej za działalność kombatancką, nie była bowiem pełnieniem służby w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach, a polegała jedynie na współpracy z organizacją konspiracyjną. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył W. D., wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wydanemu rozstrzygnięciu strona postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie analizy nowych dowodów, art. 6 i art. 151 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że instrukcja gen. K. S. z 4 grudnia 1939 r. określająca minimalną granicę wieku osób przyjmowanych do organizacji konspiracyjnych stanowiła podstawę do odmowy uznania działalności konspiracyjnej skarżącego jako działalność równoznaczną z pełnieniem służby w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach oraz art. 154 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy udowodnione w czasie II wojny światowej czynności skarżącego świadczą o jego charyzmatycznej odwadze, narażaniu życia i zdrowia w walce z okupantem. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący wskazał na dowolność organu w ocenie przedstawionego materiału dowodowego, z którego jednoznacznie wynika fakt jego służby w Batalionach Chłopskich w czasie wojny. Za nieprawidłowe uznał pominięcie przez organ nowych dowodów z zeznań E. G. ps. [...], W. M. i S. A. ps. [...] oraz oświadczeń innych świadków składanych w trakcie wcześniejszych postępowań przed organem, które potwierdzają okoliczność pełnienia przez skarżącego służby w Batalionach Chłopskich w okresie II wojny światowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem w dniu 27 stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącego popierając skargę wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego i zastępstwa procesowego. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatanckich z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W myśl art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Stosownie natomiast do postanowień art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy, w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z powołanych przepisów wyraźnie wynika, że zawierają one zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej w ramach wznowienia postępowania. Oznacza to, że organ administracji może podjąć rozstrzygnięcie przewidziane jedynie przywołanymi przepisami. Natomiast wydanie decyzji o sentencji nie przewidzianej powołanymi przepisami oznacza wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a okoliczność ta stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, co wynika z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji w następstwie wznowienia postępowania wydał decyzję, mocą której odmówił stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W tym miejscu należy zauważyć, że po myśli art. 151 § 2 k.p.a. organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli nie można uchylić decyzji z uwagi na wystąpienie przesłanek uniemożliwiających eliminację decyzji zawierającej wadę skutkującą uruchomienie tego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Tak więc powołany przepis nie przewiduje wydania przez organ administracji takiego rozstrzygnięcia, jakie podjęte zostało w rozpatrywanej sprawie przez organ administracji publicznej. W przypadku wystąpienia takiej sytuacji, jaka zaistniała w rozpatrywanej sprawie organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli odmawia uchylenia decyzji, której weryfikacji domaga się strona tego postępowania. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia organ podaje motywy jakimi się kierował. Przeprowadzona analiza stanu faktycznego oraz prawnego sprawy pozwala uznać, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydana została z naruszeniem wskazanych reguł. Tym samym uznać należy, że wyczerpane zostały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Z uwagi na stwierdzenie nieważności obu decyzji wydanych przez organ administracji Sąd pierwszej ograniczył się do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć dotkniętych tak istotną wadą i nie odnosi się już do zagadnień o charakterze merytorycznym, ponieważ rozważania w tym przedmiocie będą możliwe dopiero w odniesieniu do prawidłowego rozstrzygnięcia. Skutkiem niniejszego orzeczenia jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu, w wyniku czego sprawa zostanie ponownie rozpatrzona przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. W ramach ponownego postępowania organ administracji postępował będzie mając na względzie przyjętą wykładnię przepisów prawa procesowego zawartą w niniejszym wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej niewłaściwie zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) niezasadnie uznając, że rozstrzygnięcie organu administracji oparte o art. 152 § 2 k.p.a. (w sytuacji, w której organ administracji po wznowieniu postępowania doszedł do wniosku, iż nie zachodzą podstawy wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a także ustalił, że upłynął termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. wydał decyzję o odmowie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa) rażąco narusza prawo, a tym samym, że w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 151 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. Niewadliwie również Sąd uznał, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie miało charakter rażący co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji. Przepis art. 151 k.p.a. wskazuje rodzaje rozstrzygnięć jakie może wydać organ administracji publicznej po wszczęciu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Paragraf 1 tego przepisu wskazuje dwa sposoby rozstrzygnięć postępowania wznowieniowego, a mianowicie odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej, w przypadku braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, bądź też uchylenie decyzji dotychczasowej, w sytuacji stwierdzenia istnienia podstaw do jej uchylenia na jednej z podstaw wskazanych powyżej i wówczas organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jednocześnie §2 art. 151 przewiduje, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, a więc wskazujących na upływ czasu. Organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Art. 151 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie tylko w takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. stwierdzi wystąpienie przesłanek do uchylenia dotychczasowej decyzji o czym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli natomiast, jak w niniejszej sprawie, organ uznaje, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. winien wydać decyzję o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji. Wówczas też przepis art. 151 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Na aprobatę zasługuje stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09,( LEX nr 597846) zgodnie z którym decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Tym samym jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji orzeczenie o odmowie stwierdzenia, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa nie znajduje umocowania w przepisach powszechnie obowiązujących co oznacza, że orzeczenie to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.