II SA/Bk 726/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi R. S. i J. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołania Pana J. Ż. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej Państwu R. i J. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz tymczasowego zbiornika szczelnego o pojemności 5m2 na działce o nr ewid. [...] przy ul. D. G. w B., zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Państwo R. i J. S. złożyli do Prezydenta Miasta B. wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem szczelnym. Do wniosku inwestorzy dołączyli postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...]o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", umożliwiające realizację przedmiotowego obiektu w odległości 2,3 m od granicy z sąsiednią działką nr ewid. gr. [...] (ściana bez otworów okiennych i drzwiowych). Z uwagi na szerokość działki wynoszącą ok. 12,5 m przedmiotowy budynek zaprojektowano przy granicy z działką nr [...], zgodnie z regulacją § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia Ponadto budowa budynku mieszkalnego planowana jest z wykorzystaniem istniejących na działce inwestycyjnej fundamentów, wykonanych na podstawie już wygaszonej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z 1997 r. (budowa została przerwana na okres dłuższy niż 2 lata). Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na przedmiotową inwestycję, Prezydent Miasta B. udzielił pozwolenia wnioskodawcom, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...], znak: [...]. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołał się w terminie Pan J. Ż., nie zgadzając się na lokalizację projektowanego budynku mieszkalnego bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid. [...], której jest właścicielem. Do odwołania dołączył analizę przesłaniania opracowaną przez uprawnionego architekta J. P., wykazując, iż projektowany budynek po granicy będzie kolidował z planowaną rozbudową istniejącego na działce nr [...] budynku o część mieszkalną (ściana z otworami okiennymi w odległości 1,0 m od granicy z działką nr ewid. gr. [...]), z uwagi na ograniczenie naturalnego oświetlenia pomieszczeń w/w rozbudowy. Odwołujący się powołał art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować i budować zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wojewoda P. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że organ l instancji prowadząc postępowanie powinien dokonać analizy ewentualnych zamierzeń inwestycyjnych sąsiada pod kątem zachowania przepisu art. 5 Prawa budowlanego, jak również § 13 oraz § 60 rozporządzenia, pamiętając o minimalnej odległości 4 m sytuowania budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi do granicy z sąsiednią działką budowlaną. Powyższych ustaleń organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonał, co stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 Prawa budowlanego poprzez pominięcie sprawdzenia zachowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Z przedłożonej wraz z odwołaniem analizy przesłaniania wynika, że część projektowanego budynku usytuowanego po granicy, będzie przesłaniała przyszłe zamierzenie inwestycyjne odwołującego się na działce nr ewid. [...]. Zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji takiego samego ukształtowania terenu na obu działkach, przyjmując powszechną wysokość osadzenia okna ponad poziom terenu na działce Pana J. Ż. oraz minimalną odległość ściany z otworami okiennymi od granicy działki, już na wysokości 5,55 m znajduje się przesłaniająca część projektowanego budynku objętego skarżonym pozwoleniem na budowę. Organ uznał, że trafny jest zarzut odwołującego się, gdyż z analizy jasno wynika, że planowany budynek na działce inwestorów będzie przesłaniał okna w jego przyszłej, zgodnej zobowiązującymi warunkami technicznymi, inwestycji. Organ II instancji wskazał, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu należy wziąć pod uwagę sformułowaną w art. 7 kpa zasadę prawdy obiektywnej nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do rzetelnego załatwienia sprawy. W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy wynika, iż wymogi wynikające z powyższej zasady nie zostały spełnione. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, Państwo R. i J. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wnieśli o uchylenie decyzji oraz podnieśli zarzuty naruszenia: - art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym uznaniu nieograniczonego prawa do zabudowy nieruchomości przez właściciela działki nr [...], przy zastosowaniu ograniczeń do prawa zabudowy nieruchomości przez właściciela działki nr [...], co jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa; - art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na "pozbawieniu realności uzasadnionych interesów osób trzecich w zakresie § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ w dacie stosowania danej normy prawnej interes w powyższym zakresie rzeczywiście nie istnieje"; - § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu jako dowód analizy przeprowadzonej przez Pana J. P. i oparciu całego postępowania na tym dowodzie; - art. 7 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nie wyjaśnieniu przez organ w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy i rozpoznanie sprawy z naruszeniem zasady słusznego interesu obywateli; - art. 10 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku powiadomienia stron o zebraniu całego materiału dowodowego i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; - art. 77, art. 80 i art. 84 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W uzasadnieniu skargi Skarżący twierdzili, że przedłożony przez J. Ż. szkic przesłaniania w przyszłości rozbudowywanego budynku jest dowodem niewiarygodnym. Na podstawie tego szkicu nie jest możliwe określenie usytuowania okien, grubości ścian i gabarytów hipotetycznej rozbudowy. Szkic został sporządzony przez J. P. – projektanta architektury, którego uprawnień do sporządzania tego typu analiz organ nie sprawdził. Nadto deklaracja rozbudowy budynku mieszkalnego przez J. Ż. na działce nr [...] nie została poparta dokumentacją w postaci decyzji o warunkach zabudowy bądź decyzji o pozwoleniu na budowę. Świadczy to w ocenie Skarżących o braku realności powstania inwestycji. Zdaniem Skarżących, § 13 rozporządzenia dotyczy nasłonecznienia i przesłaniania budowli sąsiedzkiej ma zastosowanie do zabudowy istniejącej, a nie hipotetycznej. Na rozprawie sądowej w dniu 27 stycznia 2011 r. Skarżący J. S. oświadczył, iż sąsiad Ż. postępuje złośliwie, dążąc do uniemożliwienia Skarżącemu zrealizowania inwestycji. Wyjaśnił, że w 1997 r., gdy zostały pobudowane fundamenty po granicy, sąsiad wyraził na to zgodę, a jego dom już istniał. Zdaniem skarżących, złośliwe działania sąsiada wynikły z tego powodu, że Skarżący nie wyrazili zgody na sprzedaż działki, o którą sąsiad zabiegał. Pan Ż. jest nadto właścicielem działek nr [...] i [...]. Lokalizacja domu w innej części działki Skarżących nie jest możliwa, ponieważ teren jest bagnisty, zalewowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 4 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Organ stwierdził, iż nie zgadza się z prezentowaną przez Skarżących wykładnią gramatyczną § 13 rozporządzenia, gdyż wykładnia taka nie uwzględnia zasady równej ochrony prawa własności. Preferuje ona bowiem tego z właścicieli, który pierwszy przystąpi do inwestowania. W ocenie organu przepis ten należy interpretować szerzej, m. in. z uwzględnieniem art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, który zobowiązuje do budowania obiektu w taki sposób, by zapewnić poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Odnosząc się do zarzutu dopuszczenia w postępowaniu odwoławczym dowodu w postaci analizy przesłaniania, sporządzonej – zdaniem Skarżących – przez osobę nieuprawnioną, organ stwierdził, że analiza ta została sporządzona w odpowiedniej formie, zaś projektant J. P. posiada odpowiednie uprawnienia budowlane. Organ nie zgodził się również z zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego i stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia wskazanych w decyzji naruszeń zasad określonych w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ zauważył, że Skarżący zostali zawiadomieni o złożonym odwołaniu. Ponadto zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem I instancji na skutek złożonego przez Pana J. Ż. odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda Podlaski nie naruszył prawa, zaś swoje stanowisko szczegółowo uzasadnił, zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Zasadniczym zarzutem skargi była niezgodność stanowiska Skarżących z szeroką wykładnią § 13 rozporządzenia, dokonaną przez organ II instancji i sprowadzającą się do nakazania organowi I instancji przeanalizowania ewentualnego zacienienia rozbudowanego w przyszłości budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej o nr [...] w sytuacji, gdy budynek Skarżących ma być posadowiony na granicy ich działki nr [...] i działki nr [...] J. Ż. W ogólniejszym aspekcie chodzi o rozważenie, czy przepis § 13 rozporządzenia znajduje zastosowanie wobec obiektu jeszcze nie istniejącego na działce sąsiedniej, będącego zamierzeniem inwestycyjnym w bliżej nie określonym czasie. W ocenie Sądu stanowisko Wojewody należało uznać za prawidłowe z następujących względów. Z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane wynika, że planując obiekt budowlany, należy mieć na względzie jego odpowiednie usytuowanie na działce oaz uzasadnione interesy osób trzecich. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności nakazuje władzom publicznym równe traktowanie właścicieli (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zgodnie z zasadami konstytucyjnymi należy dokonywać wykładni przepisów prawnych, w tym także Prawa budowlanego. Przepis § 13 rozporządzenia określa sposób ustalania odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów. Prokonstytucyjna wykładnia tego przepisu (a nie jego literalne brzmienie) wymaga uwzględnienia zasady równej ochrony prawa własności wobec sąsiada poprzez przewidywanie możliwości usytuowania w przyszłości obiektów budowlanych na jego działce. Inna wykładnia nie jest do przyjęcia, gdyż preferuje tego z właścicieli, który pierwszy przystąpił do inwestowania. Uprzywilejowanie pierwszego inwestora polega na tym, że zabudowując nieruchomość nie będzie ograniczony wymogami § 13 rozporządzenia, tj. warunkiem niezacieniania budynku sąsiada, skoro takowy jeszcze nie istnieje. Zatem może to doprowadzić do ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, który budując (rozbudowując) później budynek będzie miał ograniczony dostęp światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych. Art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego zobowiązuje do budowania obiektu w taki sposób, by zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Oznacza to, że w świetle art. 144 Kodeksu cywilnego, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wykładnia § 13 rozporządzenia zgodnie z zasadą równości, została zastosowana m. in. w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1277/08 (Lex nr 563541) oraz wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 37/07 (Lex nr 491986). Sądy wypowiedziały się, że § 13 rozporządzenia będzie miał zastosowanie zarówno do projektowanych obiektów przeznaczonych d realizacji, a nawet wówczas gdy właściciel nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych, jak też do obiektów już istniejących. Sąd w składzie niniejszym popiera to stanowisko. Z powyższych względów nie mają racji Skarżący, zarzucając organowi II instancji naruszenie przepisów: art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy oraz § 13 rozporządzenia i § 60 rozporządzenia. Wymienione przepisy zostały naruszone, lecz przez organ I instancji i dlatego Wojewoda zdecydował o ponownym rozpatrzeniu sprawy. Niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego czyli naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 77,80 k.p.a.) również można zarzucić organowi I instancji, nie zaś organowi odwoławczemu. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 104 k.p.a. to Sąd nie uznaje tego zarzutu na uzasadniony. Skarżący nie byli pozbawieni możliwości działania w postępowaniu odwoławczym, ponieważ po otrzymaniu odwołania strony przeciwnej mogli ustosunkować się do jego treści. Organ odwoławczy nie gromadził żadnych nowych dowodów w sprawie, a decyzję wydał w oparciu o znany Skarżącym materiał dowodowy, zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Skarżący nie wykazali, by formalny brak powiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. miał jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreśla, że decyzja Wojewody P. z dnia [...] września 2010 r. jest decyzją kasacyjną. Oznacza to, że nie rozstrzyga ona merytorycznie sprawy, zaś słusznie zauważone przez organ II instancji uchybienia proceduralne przemawiały za tym, by Prezydent Miasta B. ponownie przeprowadził postępowanie administracyjne i wydał nową decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zatem organ I instancji będzie zobligowany uwzględnić uwagi organu odwoławczego przy ocenie materiału dowodowego. Jeśli chodzi o analizę sporządzoną przez projektanta J. P. (dołączoną do odwołania przez p. Ż.) to nie należy przyjmować (jak uważają Skarżący), że jest to dowód w sprawie. W ocenie Sądu było to jedynie wskazanie dla organu odwoławczego, by rozważył kwestię zacieniania na działce nr [...]. Tym elementem sprawy ma zająć się w rezultacie organ I instancji. Rozważając zasadę równego traktowania ochrony własności działek sąsiednich w aspekcie § 13 rozporządzenia, organ I instancji winien zwrócić uwagę na to, że sprzeciw J. Ż. o do lokalizacji inwestycji Skarżących nie może być dowolny, lecz musi być to "interes uzasadniony" ( art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 144 Kodeksu cywilnego). Istotne, w ocenie Sądu, dla wyjaśnienia sprawy mogą okazać się okoliczności podniesione na rozprawie sądowej w dniu 27 stycznia 2011 r. Organ I instancji winien obiektywnie ocenić możliwość lokalizacji ewentualnej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] (kierunku tej rozbudowy), przy uprzednim wyjaśnieniu, kto jest właścicielem działek o numerach [...] i [...], sąsiadujących bezpośrednio z budynkiem mieszkalnym p. Ż. Należy również ocenić możliwości innej lokalizacji budynku Skarżących, przy wnikliwym rozważeniu takich okoliczności jak: szerokość działki, istniejące już fundamenty, charakter gruntu w dalszej części działki poza obecnie projektowaną lokalizacją oraz możliwości komunikacji. Sąd nie miał wątpliwości, że sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, zaś organ II instancji podjął decyzję kasacyjną zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., z zachowaniem wymogu art. 15 k.p.a. Dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).