II SA/Wr 640/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. i L. M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G., działając na podstawie art. 64, 119,121 § 2 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym (Dz.U. 2005 r. Nr 229 poz. 1954 z późn. zm.) oraz art. 64a § 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 125, poz. 1368 z póź. zm.) postanowieniem z dnia [...]r. (Nr[...] ) nałożył na M. M. zobowiązaną do wykonania ostatecznej decyzji [...] z dnia[...] r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000, 00 zł z powodu uchylenia się od obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68, 00 zł. Jednocześnie zaznaczył, że wpłacenie powyższej kwoty oraz opłaty winno nastąpić w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia na podany rachunek bankowy, pod rygorem zastosowania innego środka egzekucyjnego. W uzasadnieniu podkreślono, że zobowiązana będąca sprawcą samowolnie wybudowanego zadaszenia nad schodami do przychodni lekarskiej przy ul. M.[...] w Sz. P., nie wywiązała się z nakazu zawartego w w/w decyzji. W tracie bowiem przeprowadzonej w dniu [...]r. wizji ustalono, że nie rozebrano drewnianej konstrukcji wsporczej pod zadaszenie, "tj. z dwóch rzędów słupów, po 4 słupy w rzędzie, spiętych górą poprzeczkami, a dołem - zewnętrzny rząd słupów - wypełniony balustradą". Zdaniem kontrolujących wyżej opisana konstrukcja wraz z balustradą stanowiąca całość techniczno - użytkową pod wykonanie zadaszenia, powstała w warunkach samowoli budowlanej i powinna zostać rozebrana. Mając zatem na uwadze skuteczne przymuszenie zobowiązanej do wykonania nakazanej rozbiórki, organ uznał, że zasadnym jest nałożenie niniejszej grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości, wywodząc, że obowiązkiem organu jest zastosowanie takiej dolegliwości, która jest niezbędna do wykonania ciążącego na niej obowiązku. Zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia złożyła M. M., argumentując, że postępowanie organu I instancji było niezgodne z prawem egzekucyjnym w administracji, a to z uwagi na fakt, że zaniechano wdrożenia postępowania upominawczego. Zarzuciła nadto, że w toku jego prowadzenia złamana została zasada czynnego udziału strony. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] r. (Nr[...]), podjętym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W motywach podjętego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wskazano, że korespondencja prawidłowo zaadresowana, zawierająca postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. Nr [...] z dnia [...] r. nie została podjęta w terminie przez stronę, pomimo powtórnego awizowania. Potwierdzeniem powyższego jest z kolei koperta zawierająca egzemplarz ww. postanowienia, opatrzona informacją - odpowiednie awiza z dnia 17 czerwca 2010 r. i 24 czerwca 2010 r. Wyjaśniono nadto, że z uwagi na wątpliwości co do zasadności uznania fikcji doręczenia M. M. powyższego orzeczenia wezwano Naczelnika Urzędu Pocztowego J. G. [...] do wyjaśnienia czy ww. postanowienie zostało skutecznie doręczone odbiorcy, w szczególności czy dokonane zostały przez doręczyciela wszelkie ustanowione w art. 44 KPA czynności warunkujące skuteczność zastępczego doręczenia przesyłki. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Naczelnik Urzędu Pocztowego w piśmie z dnia [...] r. szczegółowo wyjaśnił kwestię fikcji doręczenia M. M. ww. korespondencji. Wobec powyższego organ uznał, że termin do złożenia w niniejszej sprawie zażalenia upłynął w dniu [...] r. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że zgodnie z art. 42 § 1 KPA pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być również doręczane w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 KPA). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata. W razie zaś niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 KPA). Zawiadomienie natomiast o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku zaś niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (fikcja doręczenia). Od tego dnia biegnie też termin 7-dniowy do skutecznego złożenia zażalenia. Mając zatem na względzie przywołane powyżej regulacje normatywne organ odwoławczy wskazał, że wnoszący zażalenie na postanowienie organu I instancji, nie zachował wynikającego z art. 141 § 2 KPA 7-dniowego terminu do wniesienia zażalenia, o którym to został prawidłowo pouczony. Kierując się z kolei zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, a w szczególności zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; oddziaływania organów państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 KPA), zasadę udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 KPA) oraz zasadę przekonywania stron (art. 11 KPA) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił nadto, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Stosownie natomiast do przepisu z art. 126 ww. ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła M. i L. M., wnosząc o stwierdzenie nieważności postępowania egzekucyjnego wobec oczywistych przesłanek bezprawności jego przeprowadzenia oraz o stwierdzenie, że oba organy policji budowlanej działają bez należytego umocowania w prawie. W ocenie skarżących w toku prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. postępowania złamana została podstawowa zasada obowiązująca w egzekucji, mianowicie zasada zagrożenia. Wskazali przy tym, że zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone postępowanie upominawcze, jednakże zostało ono uchylone prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Nadmienili również, że w czasie rozmowy telefonicznej z pracownikiem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. zostali poinformowani, że "władza wykonawcza może uchylać prawomocne wyroki sądów", z czym jednak skarżący się nie zgadzają. Podnieśli nadto, że obywatelowi w postępowaniu przeciwegzekucyjnym przysługuje zarzut, zażalenie i skarga, o czym jednakże nie zostali poinformowani. Wyjaśnili nadto, że w toku prowadzonego postępowania pismem z dnia [...] r. zostali poinformowani, że postępowanie egzekucyjne było "zgodne z prawem" . Wreszcie wskazali, że w dniu 14 września 2010 r. w rozmowie telefonicznej wezwali D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. do przestrzegania wyroków. Uzupełniając pismem z dnia 30 września 2010 r. zarzuty skargi, skarżący złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia "na egzekucję". W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Pismem procesowym z dnia 30 listopada 2010 r. skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyjaśniając nadto, że zarzucają policji budowlanej rażące złamanie procedury i prawa materialnego polegające na uporczywym bezprawnym nękaniu obywateli poprzez nakładanie grzywien w celu przymuszenia i przeprowadzenie czynności egzekucyjnych bez postępowania upominawczego, a także uchybienie konstytucyjnej zasadzie rozdziału władzy sądowniczej od wykonawczej. W ocenie skarżących organ II instancji "produkuje" niezrozumiale dla nich postanowienia i wezwania usiłując nadać im cechy praworządności i odsuwając tym samym "z pola widzenia zasadniczą sprawę jaką jest postępowanie niezgodne z wyrokiem sądu administracyjnego". Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący L. M. oświadczył, że podtrzymuje złożoną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Po myśli zaś art. 151 powyższej ustawy w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. Kontroli tutejszego Sadu podlegało podjęte na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. (Nr[...]) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z dnia [...]r. (Nr[...]) nakładające środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5 000, 00 zł z powodu uchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Wobec powyższego podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W sprawach zaś nie uregulowanych w rozdziale 11, dział II (zażalenie) powyższej ustawy do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań ( art. 144 KPA). Tak w doktrynie jak i judykaturze podzielane jest stanowisko, że stwierdzenie uchybienia terminu jest okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu odwoławczego. W razie bowiem jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w powyższym przepisie. Wskazać przy tym należy, że uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego, a następnie wydanie postanowienia opartego na art. 134 KPA powoduje, że rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji staje się ostateczne. W konsekwencji kontrola powyższego postanowienia dokonywana przez Sąd administracyjny, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do zakwestionowania legalności postanowienia wydanego na mocy art. 134 KPA nie może obejmować badaniem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Postanowienie bowiem organu odwoławczego nie ma charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie, zażalenie nie może zostać rozpoznane. Tak, więc kontrola sądowoadministracyjna ogranicza się do oceny, czy rzeczywiście skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania i zażalenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 9/09). Zawsze jednak stwierdzenie uchybienia terminu winno poprzedzać dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego co do tego, czy kwestionujący rozstrzygnięcie organu I instancji przekroczył termin. W rozpoznawanej sprawie Sąd podzielił stanowisko D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że zażalenie wniesione przez M.M. zostało złożone z uchybieniem terminu 7 – dniowego, o którym mowa w art. 141 § 2 KPA. Powyższy fakt znajduje swoje potwierdzenie przede wszystkim w piśmie Naczelnika Urzędu Pocztowego Sz.P. [...] z dnia [...] r., stanowiącym odpowiedź na pismo D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.z dnia [...]r., w którym zwrócił się on o wyjaśnienie czy przesyłka o numerze nadawczym[...] , nadana w Urzędzie Pocztowym w J.G. i adresowana do M. M., ul. M.[...], [...] Sz. P. została jej skutecznie doręczona, a w szczególności czy dokonane zostały przez doręczyciela wszelkie ustanowione w art. 44 KPA czynności warunkujące skuteczność zastępczego doręczenia przesyłki. We wskazanym piśmie Naczelnik Urzędu Pocztowego poinformował organ odwoławczy, że przesyłka pocztowa oznaczona nr [...], adresowana do M. M., ul. M. [...],[...] Sz. P. wpłynęła do urzędu pocztowego w dniu [...] r. i w tym też dniu została wydana do doręczenia. Z powodu jednak niezastania adresata listonosz pozostawił zawiadomienie w skrzynce pocztowej umieszczonej na drzwiach mieszkania. W dniu natomiast [...]r. wystawione zostało powtórnie awizo, które ponownie doręczający pozostawił w skrzynce na korespondencję. Z powodu jednak niepodjęcia niniejszej przesyłki została ona w dniu [...] r. zwrócona do nadawcy z adnotację - nie podjęto w terminie. Ze wskazanych zatem wyjaśnień Naczelnika Urzędu Pocztowego w Sz.P. wynika, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tzw. fikcją prawną doręczenia, która ma miejsce wówczas, gdy doręczyciel nie miał możliwości doręczenia przesyłki w sposób przewidziany w art. 42 i 43. W pierwszej bowiem kolejności winna mieć miejsce próba dokonania doręczenia właściwego i tylko wówczas gdy okaże się, że jest ono niemożliwe, dopuszczalne jest dokonanie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 KPA. Zgodnie bowiem z przepisem z art. 42 § 1 KPA pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W przypadku natomiast nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 KPA). W razie zaś niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 KPA poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, a w sytuacji doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy ( art. 44 § 1 KPA). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu, o którym mowa powyżej, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 KPA). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3 powyższego artykułu). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt niezastania adresatki w domu, co też uzasadniało skorzystanie z doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 KPA. Mając natomiast na względzie to, że z przedłożonego pisma Naczelnika Urzędu Pocztowego jednoznacznie wynika, że pierwszego awizowania dokonano w dniu [...] r., przyjąć należy, że przesyłka zawierająca rozstrzygnięcie organu I instancji została skutecznie doręczona M. M. w dniu [...]r. a zatem zakreślony przepisem z art. 141 § 2 KPA 7 dniowy termin do wniesienia zażalenia upłynął wraz z dniem 8 lipca 2010 r. (tj. czwartek). Złożone więc przez skarżącą zażalenie, na którym widnieje prezentata z dnia 14 lipca 2010 r. zostało wniesione po terminie, co też uzasadniało podjęcia przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wypada nadto podkreślić, że ogólna zasada obciążająca organ administracji publicznej obowiązkiem zgromadzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 KPA), przy ocenie skuteczności doręczenia stronie orzeczenia doznaje ograniczenia, gdyż zastępcze formy doręczania pism (art. 43 i art. 44 KPA) rodzą domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać jednak obalone, a ciężar obalenia tego domniemania spoczywa na stronie (por. postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2009 r, II OZ 511/09, niepubl.). W niniejszej jednakże sprawie strona skarżąca nie obaliła domniemania prawidłowości doręczenia przedmiotowej przesyłki. Mając zatem na względzie przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając prawidłowość zastosowania przez organ orzekający w sprawie przepisów prawa procesowego oraz prawidłowość ich wykładni - stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. .