IV SA/Gl 476/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...]. U A S A D N I E N I E Decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] – wydaną po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] – odmówiono A.S. przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] A.S. złożyła wniosek m.in. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego ustalono, że strona prowadzi gospodarstwo domowe wraz z córką N.S., wnuczką S.O., wnuczką K.O. Jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Córka N.S. również figuruje w ewidencji powyższego urzędu, jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Źródłem dochodu rodziny są świadczenia rodzinne w wysokości [...] zł. miesięcznie. Wskazano, że dnia [...] strona zwróciła się z wnioskiem o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego. W rozpoznaniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] Nr [...] zostało przyznane stronie w/w świadczenie na miesiąc [...] w wysokości [...] zł miesięcznie, a wypłata świadczenia nastąpiła w kasie ośrodka w miesiącu [...] z nadpłatą za [...], zgodnie z harmonogramem wypłat tut. Ośrodka. Stąd też – zdaniem organu - potrzeba zawarta we wniosku z dnia [...] została zaspokojona poprzez wypłatę stronie wnioskowanej pomocy w miesiącu [...]. Strona wniosła odwołanie od tej decyzji. W jego treści A.S. stwierdziła, iż ma trudności z zaspokojeniem podstawowych potrzeb bytowych. Podnosiła, że zabrano jej "okresówkę za miesiąc [...]". Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że A.S. w dniu [...] złożyła wniosek o zasiłek okresowy. Powtórzono ustalenia faktyczne sprawy, a następnie organ przywołał i omówił treść przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4 i art. 8 ust. 1 oraz art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy stwierdziło, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że stronie nie przyznano świadczenia z uwagi na fakt, iż potrzeba strony została zaspokojona w miesiącu [...]. Wskazało, że w ocenie składu orzekającego wnioskowana potrzeba może być uznana za niezbędną potrzebę w sytuacji gospodarstwa domowego strony. Podniesiono, iż w świetle art. 38 cyt. ustawy przyznanie świadczenia w formie zasiłku okresowego jest decyzją związaną w odniesieniu co do wysokości świadczenia, natomiast okres przyznania świadczenia jest objęty uznaniem administracyjnym. Zatem ograniczenie okresu przyznania świadczenia wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Kolegium podniosło, iż argumentacja w uzasadnieniu decyzji musi wynikać z realnych przesłanek. Organ musi zatem brać pod uwagę ilość wnioskujących o taką pomoc, musi dokonać analizy sytuacji życiowej osób o podobnej sytuacji do sytuacji strony odwołującej się i dopiero na tej podstawie dokonać dystrybucji środków w ramach uznania administracyjnego. Zdaniem Kolegium argumentacja podniesiona w zaskarżonej decyzji nie jest oparta na rzetelnej analizie stanu faktycznego popartego materiałem dowodowym. Organ odwoławczy wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji obowiązany jest więc poczynić ustalenia jakimi środkami finansowymi dysponuje w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków okresowych; jaka jest średnia wysokość udzielanych zasiłków okresowych w skali miesiąca na jednego uprawnionego, będącego w takiej lub zbliżonej sytuacji jak odwołująca się; ile osób złożyło w danym miesiącu wnioski o przyznanie tej formy pomocy i na jakie cele oraz ilu potrzebujących z tej formy pomocy korzysta, a ustalenia te winny mieć poparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Wyjaśnione fakty należy również przytoczyć w uzasadnieniu decyzji oraz wskazać jaki mają wpływ na indywidualną sprawę strony odwołującej się. Na zakończenie Kolegium zwróciło uwagę, iż organ I instancji decyzją z dnia [...] Nr [...] przyznał stronie zasiłek okresowy na okres od [...] do [...] w kwocie [...] zł miesięcznie, a zaskarżoną decyzją odmówił stronie świadczenia w tym samym okresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca A.S. wskazała na - jej zdaniem – bezprawne postępowanie pracowników opieki społecznej, policji, prokuratury, sądów i służb kuratorskich. Nie podniosła jakichkolwiek konkretnych zarzutów merytorycznych, co do treści zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając w tych granicach legalność zaskarżonego orzeczenia Sąd doszedł do przekonani, że skarga musi odnieść skutek, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Po pierwsze należy zauważyć, że z treści decyzji organu I instancji wynika wprost, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku "okresowego za miesiąc [...]" z dnia [...]. Wynika to zarówno z treści rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i z treści uzasadnienia tej decyzji (k. 5 akt administracyjnych). Tymczasem organ odwoławczy, co wynika - również wprost - z treści uzasadnienia jego decyzji (k. 2 uzasadnienia – zdanie pierwsze) – przedmiotem rozpoznania (i rozstrzygnięcia) w niniejszej sprawie uczynił inny wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku okresowego, a mianowicie wniosek z dnia [...]. Potwierdzeniem tego jest także stwierdzenie w końcowych zdaniach uzasadnienia tego orzeczenia, że "organ I instancji decyzją z dnia [...] Nr [...] przyznał stronie zasiłek okresowy na okres od [...] do [...] w kwocie [...] zł miesięcznie, a decyzją z dnia [...] odmówił stronie świadczenia w tym samym okresie". W takim przypadku – zdaniem Sądu - nie zachodzi tożsamość spraw. Z tożsamością tą mamy do czynienia jedynie w sytuacji tożsamości stron i przedmiotu postępowania. Kolejny wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku okresowego, na inny okres, jest nowym (odrębnym) wnioskiem, a zatem podlega w pierwszej kolejności ocenie organu I instancji. Stąd też skoro wskazany przez organ odwoławczy wniosek skarżącej z dnia [...] nie był przedmiotem postępowania przed organem I instancji w niniejszym postępowaniu, to niewątpliwie w sprawie naruszono wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania przy czym, w rezultacie powyższego, również i zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy nie może bowiem procedować w przedmiocie innego wniosku strony, niż ten który wcześniej był przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w jego decyzji, gdyż w przeciwnym razie ulega zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP). Innymi słowy - organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję, zmienił przedmiot postępowania administracyjnego i tym samym w tej części, postępowanie stało się jednoinstancyjne, co narusza art. 15 k.p.a.. Na marginesie można wskazać, że niezrozumiałym w ogóle było zajmowanie się przez organ odwoławczy w dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...]) wnioskiem strony skarżącej z dnia [...], skoro w aktach administracyjnych zalegała już ostateczna decyzja organu I instancji z dnia [...] Nr [...] przyznająca stronie skarżącej zasiłek okresowy na okres od [...] do [...] w kwocie [...] zł miesięcznie, a więc załatwiająca merytorycznie wniosek o przyznanie zasiłku okresowego z dnia [...]. Natomiast, co do decyzji organu I instancji należy zauważyć, co następuje. Bezspornym jest, że dnia [...] strona skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego. W rozpoznaniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] Nr [...] organ I instancji przyznał stronie wnioskowane świadczenie na miesiąc [...] w wysokości [...] zł miesięcznie, a wypłata świadczenia nastąpiła w kasie ośrodka w miesiącu [...] z nadpłatą za [...]. Stąd też bezsprzecznym jest, że złożony przez skarżącą w dniu [...] wniosek o przyznanie zasiłku okresowego "za miesiąc luty", był w tej sytuacji bezprzedmiotowy, skoro zasiłek ten został już stronie przyznany w/wym. decyzją z dnia [...]. Skoro tak, to oczywistym jest, że decyzja organu I instancji z dnia [...] jest decyzją wadliwą (aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazał to organ odwoławczy) i zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego to, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, gdy sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. to jest wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, ingerencji organu administracyjnego, wówczas, jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (patrz wyrok WSA w Łodzi z dnia 04 czerwca 2008 r. , sygn. akt II SA/Łd 195/08 zbiór orzeczeń LEX Nr 489197). Przeto też decyzja organu wydana w I instancji zwierająca w treści sentencji merytoryczny werdykt, co do zagadnienia rozstrzygniętego już wcześniej inną decyzją (z dnia [...] Nr [...]) jest decyzją wadliwą. W tej sytuacji zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji organu I instancji jak i zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych wywodów Sądu.