II SA/Łd 195/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.),, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego K. Ż. kwotę 457,00 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. nr 46 z 2000r., poz. 543) oraz art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. Ż. o zwrot nieruchomości, położonej w S., przy ul. G., stanowiącej działki nr [...] oraz część działek nr [...], [...] i [...] orzekł o; 1. umorzeniu postępowania o zwrot części działek nr [...] oraz nr [...] jako bezprzedmiotowego; 2. odmowie zwrotu działki nr [...] oraz części działki nr [...], uznając je za wykorzystane na cel wywłaszczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż działka o numerze pierwotnym [...], stanowiąca własność K. Ż. została wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] pod budownictwo spółdzielcze. Powstałe zeń, w następstwie scalenia i podziałów, działki nr [...] i nr [...] znajdują się w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S., wobec czego wnioskodawcy nie przysługuje roszczenie o ich zwrot, po myśli art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie w tym zakresie, jako bezprzedmiotowe, podlegało zatem umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W odniesieniu do działek nr [...] oraz nr [...] natomiast, za zrealizowany uznano cel wywłaszczenia (budownictwo mieszkaniowe), podnosząc, iż na podstawie planu realizacyjnego fragmentu osiedla "A" oraz szczegółowego planu zagospodarowania osiedla "B" działki te stanowią część tegoż osiedla i przeznaczone są pod ulice i drogi dojazdowe, w których zaprojektowana jest infrastruktura techniczna osiedla, planowana do realizacji przez Gminę Miasto S. w terminie do 2005r. Na działce nr [...] wybudowano wodociąg i kanalizację. Stronami postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byli poza wnioskodawcą również Gmina Miasta S. oraz [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w S.. Decyzja z dnia [...] stała się ostateczna z dniem 6.kwietnia 2001r. Na przestrzeni lat 2003-2005 K. Ż. ubiegał się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...], jednakże ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] nr [...], odmówiono wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. W piśmie z dnia 22.sierpnia 2005r. K. Ż., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wezwał do "niezwłocznego wydania decyzji" w przedmiocie zwrotu działki nr [...] oraz części działek nr [...], nr [...] i nr [...]. W kolejnych pismach wyjaśnił, iż przedmiotem jego żądania jest "wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości (...) w oparciu o art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami." 21.sierpnia 2006r. K. Ż., reprezentowany przez kolejnego pełnomocnika, będącego adwokatem, wniósł o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] w trybie art. 155 k.p.a., podnosząc, iż od chwili wydania wspomnianej decyzji zasadniczo zmienił się stan faktyczny sprawy. Umowa użytkowania wieczystego działek nr [...] oraz [...] pomiędzy Gminą Miastem S. a [...] Spółdzielnią Mieszkaniową w S. została rozwiązana, natomiast działki nr [...] i [...], które były przeznaczone pod ulice stały się w tej sytuacji zbędne. Zmiana stanu faktycznego uzasadnia zatem, w ocenie wnioskodawcy, żądanie zmiany kontestowanego rozstrzygnięcia. Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 104 i art. 155 k.p.a. odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...], wskazując na to, iż strona postępowania – Gmina Miasta S., nie wyraziła zgody na wnioskowaną zmianę. Art. 155 k.p.a. uzależnia natomiast zmianę decyzji ostatecznej od zgody stron (wszystkich) postępowania. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia K. Ż. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w części odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe i zwrot tych działek. W uzasadnieniu wskazał m.in., iż sytuacja w której rozwiązano umowę oddania przedmiotowych gruntów w użytkowanie wieczyste przesądza, że w żadnym wypadku nie można uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. W tej sytuacji nie powinno, w ocenie odwołującego, ulegać wątpliwości, iż przedmiotowa nieruchomość winna być uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nawet w przypadku, gdyby zamiarem organów administracji było wykorzystanie tej nieruchomości w przyszłości pod budownictwo mieszkaniowe. Decyzją nr [...] z dnia [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko, iż brak zgody wszystkich stron postępowania, uniemożliwia zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Jednocześnie, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...], w części dotyczącej odmowy zwrotu wywłaszczonych działek nr [...] i nr [...] (pkt 2 decyzji) została wyeliminowana z obrotu prawnego, w następstwie stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] nr [...]. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie K. Ż. zarzucił naruszenie "prawa materialnego tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, iż winno zapaść inne rozstrzygnięcie (...), w szczególności umarzające postępowanie odwoławcze w części odnoszącej się do punktu 2 decyzji (...)". W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek częściowo jedynie z powodu zarzutów sformułowanych w jej treści. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób, mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., obliguje do jej uchylenia. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem skarżącego, że za nieprawidłowe uznane być musi utrzymanie w mocy decyzji w części odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej, wyeliminowanej już, w dacie orzekania, z obrotu prawnego. Skoro zatem decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] w części, dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] oraz części działki nr [...] i rozstrzygnięcie to w dacie orzekania przez organ odwoławczy było ostateczne, brak było uzasadnienia dla utrzymywania w mocy decyzji o zmianie tegoż rozstrzygnięcia w trybie art. 155 k.p.a. Nieprawidłowa jest wszakże również, sugerowana przez skarżącego, koncepcja umorzenia postępowania odwoławczego w tym zakresie, bowiem powoduje ona ostatecznie pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] w części, której nieważność stwierdzono. (por. szerzej na ten temat K. Świderski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.sierpnia 2003r., w sprawie o sygn.akt II SA/Po 112/03, CASUS 2004/2/16). Rozważenia wymagałoby natomiast zastosowanie regulacji, określonej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania co do istoty, wobec jego bezprzedmiotowości. Kwestia ta ma jednakże, na obecnym etapie postępowania znaczenie drugorzędne, bowiem nie jest jasne czy decyzja organu I instancji we wskazanym wyżej zakresie była w ogóle przedmiotem odwołania strony a zatem czy mogła stanowić przedmiot badania i w konsekwencji rozstrzygania przez organ odwoławczy. Jak bowiem wynika ze złożonego przez K. Ż. odwołania, przedmiot zaskarżenia stanowiła decyzja Starosty [...] z dnia [...]. Jednakże zarówno w petitum odwołania jak i w jego uzasadnieniu ograniczono się do "decyzji organu I instancji w części odmawiającej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji Starosty [...] z dnia [...]. orzekającej w punkcie 1. że wnioskodawcy nie przysługuje roszczenie o zwrot działek nr: [...] i [...] (...) i umarzającej postępowanie o zwrot tych działek jako bezprzedmiotowe." Wyjaśnienia wymagało zatem w pierwszej kolejności, czy odwołanie K. Ż. dotyczy całości czy jedynie części decyzji Starosty S. z dnia [...]. W konsekwencji – czy możliwe było rozpoznanie przez organ odwoławczy sprawy w części, dotyczącej wniosku o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] w zakresie odmowy zwrotu działki nr [...] oraz części działki nr [...]. Gdyby przyjąć, jak w petitum odwołania, iż jego przedmiotem była decyzja Starosty [...] jedynie we wskazanym w nim zakresie, rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy w pozostałej części byłoby dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się natomiast do tej części zaskarżonej decyzji, która obejmuje utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] w części, dotyczącej odmowy zmiany decyzji tegoż organu z dnia [...] w zakresie umorzenia postępowania o zwrot części działek [...] i [...], wskazać należy na następujące okoliczności: Decyzja o umorzeniu postępowania nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Zapada m.in. wówczas, gdy sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. to jest wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas, jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.lutego 2006r., w sprawie o sygn.akt I OSK 967/05, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 201507). Umorzenie postępowania administracyjnego oznacza zatem, iż w rozumieniu prawa brak jest sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem postępowania i merytorycznego rozstrzygnięcia. W konsekwencji oznacza to również, iż decyzje tego rodzaju nie korzystają w pełni z ochrony trwałości, przewidzianej w art. 16 k.p.a. Przeszkody, uniemożliwiające podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie mogą mieć bowiem charakter przemijający (nietrwały). Jeśli zatem przeszkoda taka przestanie istnieć, mamy do czynienia z nowym przedmiotem postępowania (nową sprawą administracyjną). Tym samym następuje otwarcie drogi do podjęcia postępowania administracyjnego i wydania w nim orzeczenia merytorycznego. ( por. szerzej na ten temat: G.Łaszczyca, A.Matan "Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego", Zakamycze 2002, str. 153 i nast.) W rozpoznawanej sprawie, umorzenie postępowanie w przedmiocie zwrotu części działek nr [...] i [...] w oparciu o przepis art. 299 ustawy o gospodarce nieruchomościami, spowodowane było oddaniem ich w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej – [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S. W dniu 19.marca 2001r. istniała zatem przeszkoda do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu tychże działek, co czyniło postępowanie w tym zakresie bezprzedmiotowym. Jednakże, jak wynika ze złożonej kopii aktu notarialnego, w dniu 5.lipca 2005r. umowa użytkowania wieczystego m.in. wymienionych wyżej działek nr [...] i [...], zawarta pomiędzy Gminą Miasta S. a [...] Spółdzielnią Mieszkaniową w S. została rozwiązana. Działki te stanowią własność Gminy Miasta S.. Oznacza to, iż odpadła przyczyna, hamująca dotąd przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu ich części. Przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. nr 261 z 2004r., poz. 2603 ze zm.) określający przypadki kiedy dawnemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w 7.lutego 2006r, w sprawie o sygn.akt I OSK 409/05, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 198315). Jeżeli zatem prawo użytkowania wieczystego wygasło na skutek rozwiązania umowy o jego ustanowieniu, brak jest podmiotu, podlegającego ochronie na podstawie cytowanego przepisu. Brak jest też, podlegającego ochronie, prawa osoby trzeciej. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, roszczeniu skarżącego o zwrot przedmiotowych działek nie stoi na przeszkodzie, uprzednio wydana, ostateczna decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej części. Zmiana stanu faktycznego sprawy, skutkująca odpadnięciem przesłanki, wyłączającej możliwość merytorycznej oceny zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uzasadnia przeprowadzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie, bez potrzeby wzruszania w trybie nadzwyczajnym, uprzednio wydanej decyzji. Tym samym brak jest również podstaw, by ocenę zasadności żądania wnioskodawcy w tym zakresie, uzależniać od zgody pozostałych stron postępowania na zmianę decyzji o umorzeniu postępowania. Organy zresztą, dostrzegając zmianę stanu faktycznego sprawy, trafnie wyłączyły [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w S. z kręgu stron postępowania. Przyjęcie zaś koncepcji wymogu zgody na zmianę decyzji o umorzeniu postępowania skutkowałoby, konsekwentnie, również koniecznością uzyskania zgody podmiotu, niemającego już żadnego interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu w charakterze strony. Reasumując, postępowanie w przedmiocie żądania zwrotu wywłaszczonych działek nr [...] i nr [...] winno toczyć się w trybie tzw. zwyczajnym, bez potrzeby uprzedniego wzruszania decyzji z dnia [...] w części, dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie. Jakkolwiek bowiem faktem jest, iż skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, formułując swe żądanie odwołał się do regulacji, zawartej w art. 155 k.p.a., wnioskując o zmianę decyzji ostatecznej w tym trybie, organ po pierwsze: nie pozostawał związany podstawą prawną żądania, po wtóre: dysponował również wcześniej złożonym wnioskiem K. Ż. (reprezentowanego przez innego pełnomocnika) o zwrot przedmiotowych działek, którego de facto w sposób formalny nie załatwił. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Po myśli art. 200 p.p.s.a. zasądzono natomiast na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania, na które złożyły się uiszczony wpis sądowy (200,00,-zł.), wynagrodzenie pełnomocnika, będącego adwokatem, określone, po myśli § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.), na kwotę 240,00,-zł. oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17,00,-zł.). Z uwagi zaś na charakter prawny zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie, w trybie art. 152 p.p.s.a., w sprawie jej wykonania. A.K.