II SA/Rz 1068/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu inspektora pracy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją nakazu Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz strony skarżącej A. S.A. kwotę 557 zł /słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 7 września 2010 r., nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w [...] utrzymał w mocy nakaz Inspektora Pracy z dnia 26 lipca 2010 r. w zakresie pkt 1 i 2. W podstawie prawnej decyzji Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wskazał art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. nr 98, poz. 589 ze zm.). W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołanie spółki A. S.A. nie mogło być uwzględnione, gdyż zarzuty w nim podniesione nie mają oparcia w przepisach prawa. Okręgowy Inspektor Pracy w [...] podkreślił, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa, w szczególności wykonuje normę z art. 207 § 2 pkt 1 Kodeksu pracy oraz § 81 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. nr 169, z 2003 r., poz. 1650 ze zm.). Z tych powodów organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia skarżonego nakazu. Z rozstrzygnięciem Okręgowego Inspektora Pracy w [...] nie zgodziła się spółka A. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 34 w związku z art. 31 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, polegające na błędnym zastosowaniu tych przepisów oraz naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez nie zebranie i nie rozważenie całości materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkuje naruszeniem art. 10 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Wskazując na te naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją nakazu Inspektora Pracy z dnia 26 lipca 2010 r. nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na rzecz twierdzeń sformułowanych w ramach żądania skargi. Podkreśliła jednak, że nakaz nie jest decyzją zgodną z żądaniem strony, zatem powinien zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Brak tego elementu decyzji powinien prowadzić do jej uchylenia w postępowaniu odwoławczym. Pominięcie uzasadnienia nie pozwala na merytoryczne odniesienie się strony do treści decyzji w postępowaniu odwoławczym. Dodatkowo skarżąca podniosła, że podstawa prawna wskazana w nakazie powinna wynikać z protokołu kontroli, w treści którego powinno być jednoznacznie wskazane, że wypadek był konsekwencją nie wypełnienia obowiązków wynikających z art. 207 § 2 k.p.a. i § 81 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy. Z protokołu te ustalenia nie wynikają, zatem nałożenie w nakazie obowiązków dotknięte jest cechą dowolności. Spółka wskazała także, że organy ochrony pracy dopuściły się wadliwej wykładni art. 31 w związku z art. 34 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, przyjmując że przepisy te dają podstawę do odstąpienia od uzasadnienia. Z tych powodów strona skarżąca uznała skargę za zasadną. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wniósł o oddalenie skargi z argumentacją, jak w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane zarzutami skargi, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarżona decyzja zapadła w stanie faktycznym, który nie budzi wątpliwości i przez strony jest zgodnie przyjęty. Sąd uznaje, że spełnia on wymogi prawa dając podstawę do orzekania. W dniu 21 czerwca 2010 r. doszło do wypadku przy pracy w [...] przy ul. S. [..]. W nim ucierpiał pracownik spółki A. S.A. P.F., który upadł z platformy autotransportera na podłoże parkingu wykonane z płyt betonowych. Na skutek wypadku poszkodowany doznał obrażeń głowy, obojczyka i klatki piersiowej. Fakt ten został zgłoszony Państwowej Inspekcji Pracy, która w związku z nim podjęła czynności kontrolne, wydając wcześniej nakaz wstrzymania prac rozładunkowych (z dnia 21 czerwca 2010 r.) do czasu zapewnienia ich wykonania zgodnie z przepisami bezpieczeństwa. Konsekwencją tych działań było wydanie nakazu z dnia 26 lipca 2010 r. Na skutek odwołania złożonego od tego rozstrzygnięcia było wydanie decyzji przez Okręgowego Inspektora Pracy w [..] z dnia 7 września 2010 r., która jest przedmiotem skargi. Skarga spółki A. S.A. zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd nie będąc związany granicami skargi stwierdza, że skarżona decyzja utrzymuje w mocy nakaz inspektora pracy, który w sposób rażący narusza przepisy postępowania. Nie ulega wątpliwości, że nakaz jest decyzją administracyjną. To oznacza, że takie rozstrzygnięcie musi spełniać wszystkie rygory, jakie dla decyzji określają przepisy prawa. Stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu faktycznym, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. powinny zostać wskazane fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których organ oparł swoje orzeczenie oraz wskazanie przyczyn, z powodu których odmówił mocy dowodowej innym dowodom. Z kolei uzasadnienie prawne ma przedstawiać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja inspektora pracy nie zawiera żadnego z tych elementów, zatem trudno odnosić się do oceny jej trafności skoro nie można poznać sposobu argumentacji na rzecz zapadłego rozstrzygnięcia. Zaniechanie uzasadnienia decyzji jest możliwe tylko w sytuacji, gdy decyzja przyznaje stronie uprawnienie zgodnie z jej żądaniem lub gdy przepisy prawa na to zezwalają. Analiza regulacji w oparciu, o którą działa inspektor pracy takiego wyjątku nie wprowadza. Art. 34 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. nr 89, poz. 589 ze zm.) stanowiąc o decyzji nie wprowadza zwolnienia z uzasadnienia nakazów wydawanych przez inspektorów pracy, zatem mają do nich zastosowanie zasady ogólne. Utrzymanie w mocy przez Okręgowego Inspektora Pracy w [..] nakazu objętego odwołaniem i krótkie uzasadnienie tego rozstrzygnięcia nie sanuje wady samego nakazu. Art. 107 § 1 k.p.a. ma odniesienie do decyzji obu instancji. Zatem utrzymanie w mocy przez organ drugiej instancji decyzji rażąco naruszającej prawo jest działaniem, które nie może spotkać się z akceptacją. Takie orzeczenie narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bo utrzymać w mocy można tylko decyzję, która nie narusza prawa zarówno materialnego jak i formalnego. Rażące naruszenie prawa to takie, które pozostaje w wyraźnej sprzeczności z jednoznaczną treścią przepisu. Sąd zauważa, że ta kwestia jest rozstrzygnięta w orzecznictwie. W rozpoznawanej sprawie ten rodzaj naruszenia nie budzi wątpliwości wobec treści art. 107 § 1 k.p.a. Przepisy prawa nie dopuszczają możliwości pominięcia uzasadnienia w decyzji organu inspekcji pracy. Takiej podstawy nie stwarza k.p.a., w przypadku gdy decyzja jest dla strony niekorzystna, zwłaszcza jeżeli podstawą nałożenia obowiązku jest przepis, który w swej treści wskazuje różne możliwości orzekania. Tak jest w przypadku § 81 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy, na które powołują się organy inspekcji pracy. Zaniechanie uzasadnienia decyzji mogłoby być skutkiem przepisu prawa, który takie rozwiązanie wprowadzałby. Zdaniem Sądu w przepisach z zakresu ochrony i bezpieczeństwa pracy brak takich regulacji. Przepisem takim nie może być art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. nr 89, z 2007 r., poz. 589 ze zm.). Wprawdzie treść tego przepisu nie jest jednoznaczna, ale wynika z niej, że wskazane w tym przepisie elementy mają uzupełniać treść decyzji. Treść decyzji wskazana jest w art. 107 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że wymóg zawarcia w decyzji uzasadnienia jest jednym z podstawowych elementów gwarantujących ochronę praw strony w postępowaniu. Dodatkowo Sąd wskazuje, że objęte postanowieniem decyzje wydane są z naruszeniem art. 78 Konstytucji RP w związku z art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu rozpoznanie odwołania przez Okręgowego Inspektora Pracy w [...] od nakazu inspektora pracy, będącego pracownikiem Okręgowego Inspektoratu Pracy nie spełnia wymogu toku instancji, przez co dochodzi do naruszenia dwuinstancyjności postępowania. Istnienie zależności służbowej między organem odwoławczym, a organem pierwszej instancji narusza zasadę obiektywizmu w rozpoznaniu sprawy przez obie instancje. Stanowisko Sądu znajduje oparcie w nauce, gdzie przez instancję rozumie się zwykle każdy ze stopni rozczłonkowanego operatu państwa lub ściślej organy różnych stopni (Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, W-wa 2011, s. 13 in.). Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.