I OSK 624/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 858/10 w sprawie ze skargi I. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011r., IV SA/Po 858/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę I. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż dnia 10 listopada 2009 r. do Urzędu Miejskiego w Ostrowie Wielkopolskim wpłynął wniosek I. N. o "zwrot należności odpowiadającej aktualnej wartości zabranego gruntu", dotyczący działek o powierzchni (...) wyodrębnionych z nieruchomości znajdującej się w Ostrowie Wielkopolskim przy ul. (...), przejętej przez Państwo bez odszkodowania w następstwie decyzji z dnia (...) kwietnia 1968 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ostrowie Wlkp., na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 z późn. zm.; dalej "ustawa o terenach dla budownictwa", w skrócie "u.t.d.b."). Decyzją z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) Starosta Ostrowski, na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu należności za przedmiotowy grunt. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że jako właściciel gruntu w księdze wieczystej w chwili przejęcia wpisany był F. M., a wnioskodawczyni jest jedną ze spadkobierczyń. Ponadto ustalił, że nieruchomość o powierzchni (...) m2 została podzielona geodezyjnie, a plan podziału zatwierdzony decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ostrowie Wlkp. z dnia (...) kwietnia 1968 r., utrzymaną w mocy decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia (...) czerwca 1968 r. Po zatwierdzeniu podziału geodezyjnego nieruchomości, w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów, na własność Państwa powinno przejść, bez odszkodowania, 33% dzielonego gruntu, tj. (...) m2, a faktycznie przejęto grunt o łącznej powierzchni (...) m2 oznaczony jako działki nr (...). Działka nr (...) przeznaczona została na cele użyteczności publicznej - pod drogę publiczną. Za urządzenia i składniki majątkowe znajdujące się na działce nr (...) zostało przyznane odszkodowanie. W uzasadnieniu prawnym Starosta wskazał, że obecnie obowiązujące przepisy, a w szczególności u.g.n., nie przewidują ustalania i wypłaty jakiegokolwiek odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości na podstawie ustawy o terenach dla budownictwa. Również nie jest aktualnie możliwy zwrot nieruchomości, ponieważ na działce (...) zrealizowano cel publiczny, a działka (...) została oddana w użytkowanie wieczyste, a następnie sprzedana osobom trzecim. Brak materialnoprawnych podstaw do występowania o odszkodowanie uzasadnia umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Od opisanej decyzji odwołanie złożyła wnioskodawczyni stwierdzając, że nie zgadza się z decyzją Starosty. Podała, że dla niej istotę sprawy stanowi odebranie prawa własności bez odszkodowania, a skoro Państwo sprzedało nieruchomość osobom trzecim, to wzbogaciło się jej kosztem. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...) Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy uszczegółowił ustalenia i rozwinął wnioski organu I instancji. Podkreślił przy tym, iż zasadnicze znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma okoliczność, że przejęcie przez Państwo 33% własności nieruchomości nieżyjącego już wówczas F. M. nastąpiło z mocy samego prawa, a nie na podstawie władczego rozstrzygnięcia organów administracji państwowej, bowiem ustawa o terenach dla budownictwa w ogóle nie przewidywała konieczności podejmowania decyzji administracyjnych w takich sprawach. Skoro zatem organy administracyjne nie orzekały o przejęciu spornej nieruchomości na własność Państwa, gdyż została ona nabyta przez Państwo z mocy samego prawa (tj. art. 11 u.t.d.b.), to nie miały też podstawy do orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania odszkodowania za taką nieruchomość. W obecnym stanie prawnym zasady ustalania odszkodowań regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże nie jest dopuszczalne stosowanie tych przepisów - ani wprost, ani odpowiednio -do nieruchomości przejętych bez odszkodowania na rzecz Państwa w trybie ustawy o terenach dla budownictwa. Wojewoda wskazał, że obecnie brak jest przepisów zobowiązujących organy do ustalenia odszkodowania za grunty przejęte nieodpłatnie i ocenił, że brak orzeczenia o odszkodowaniu nie wynikał z naruszenia prawa, lecz wręcz odwrotnie, oparty był o obowiązujące wówczas przepisy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. N. wskazała, że uzasadnienie decyzji Wojewody Wielkopolskiego, będące powtórzeniem uzasadnienia organu I instancji, nie spełnia jej oczekiwań. Podkreśliła, że na rzecz Państwa przeszła część działki należącej do jej dziadka i bez znaczenia jest określenie, jakim nazywa się odebranie własności, za którą odmawia się odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż nie sposób zaprzeczyć, że ówcześnie obowiązujący przepis art. 11 u.t.d.b., uprawniający do przejmowania przez Państwo, bez odszkodowania, 33% powierzchni parcelowanej nieruchomości, z perspektywy współczesnych regulacji ustrojowych, gwarantujących poszanowanie i ochronę własności, musi budzić uzasadnione kontrowersje. Sąd administracyjny nie ma żadnych uprawnień do oceny uprzednio ani obecnie obowiązujących przepisów ustaw - kompetencja w tym zakresie przysługuje wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu. Wszelkie działania (czynności, akty) podejmowane przez organy administracji w przeszłości, oraz ich skutki, mogą być oceniane jedynie w świetle przepisów obowiązujących w czasie ich podejmowania. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy obecnie obowiązujące przepisy łączą z takimi zdarzeniami z przeszłości określone, nowe skutki prawne, np. stanowią o przyznaniu określonych rekompensat za mienie odebrane w przeszłości zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami. Każdorazowo wymaga to jednak uchwalenia przez współczesnego ustawodawcę przepisów prawnych regulujących takie kwestie. Wobec jednoznacznego brzmienia art. 11 u.t.d.b. ("33% ogólnej powierzchni gruntu przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania") istota problemu sprowadza się do odpowiedz i na pytanie, czy w aktualnie obowiązującym systemie prawa można wskazać przepis, który uprawniałby obecnie organy administracji do ustalenia odszkodowania za grunt przejęty przed laty w trybie art. 11 u.t.d.b., bez odszkodowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy obu instancji prawidłowo wywiodły, iż aktualnie brak przepisu prawa, który regulowałby możliwość dochodzenia rekompensaty za grunty przejęte bez odszkodowania na podstawie powołanego przepisu. Podstawy takiej nie może stanowić w szczególności art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.. Przepis ten odnosi się bowiem jedynie do zdarzeń (przewłaszczeń) zaistniałych pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r. A nawet jeśliby uznać, iż dyspozycja tego przepisu rozciąga się również na przypadki pozbawienia prawa do nieruchomości przed wskazaną datą, to i tak zastosowanie art. 129 ust. 5 u.g.n. byłoby w niniejszej sprawie wyłączone z tego powodu, że żaden przepis obowiązujący, ówcześnie ani dziś, nie przewiduje odszkodowania za grunt przejęty w trybie art. 11 u.t.d.b. Co więcej, ten ostatni przepis jednoznacznie stwierdzał, że owo 33% powierzchni. Podstawy prawnej do przyznania skarżącej dochodzonej należności nie da się także wywieść z art. 216 u.g.n., gdyż stwarza on tylko możliwość dochodzenia zwrotu gruntu przejętego na podstawie ustawy o terenach dla budownictwa, a już nie ustalenia odszkodowania za taki grunt. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. N. zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne przyjęcie, że wniosek skarżącej inicjujący postępowanie administracyjne dotyczył tylko wypłaty należności, a nie zwrotu nieruchomości, nie usunięcie naruszeń prawa dokonanych przez organy administracji w toku całego postępowania. 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez sąd I instancji, że organy administracyjne naruszyły następujące przepisy k.p.a.: art. 105 , 107 § 3, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, wprowadzenie w błąd skarżącą w uzasadnieniu, niedziałanie na podstawie przepisów prawa, niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy mając na względzie słuszny interes skarżącej, nie udzielenie skarżącej niezbędnych pouczeń i wyjaśnień. Następnie naruszyły przepisy u.g.n. tj. art. 136 ust 3, art. 137 ust. 2 i art. 138 ust. 1 i 2 poprzez nie zastosowanie w przedmiotowej sprawie. 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 91 § 3, 113 § 1 p.p.s.a. poprzez nie udzielenie stronie działającej bez adwokata lub radcy prawnego stosownych wskazówek oraz pouczeń, nie zarządzenie wezwania strony w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, zamknięcie rozprawy mimo niewyjaśnienia dostatecznego sprawy 4. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niezastosowaniu przepisu prawa, który winien być zastosowany: tj. art. 216 u.g.n. w zw. z art. 136 § 3 u.g.n. 5. naruszenie art. 171 ust 1 Konstytucji RP poprzez brak wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego ze stosownym wnioskiem w razie powzięcia wątpliwości co do konstytucyjności przepisów prawa Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W motywach skargi kasacyjnej wskazano m. in., iż Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł uchybienia proceduralnego organów administracji. Zarówno postępowanie zakończone decyzją Starosty jak i utrzymujące w mocy te decyzję postępowanie Wojewody Wielkopolskiego w sposób rażący naruszyły przepisy postępowania administracyjnego. Organy administracyjne wydając decyzję o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. uznały, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z powodu braku materialno - prawnych podstaw do występowania o zwrot należności i braku możliwości zwrotu nieruchomości. Organy tym samym naruszyły art. 6 k.p.a., który zobowiązuje do działanie na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa są w tym wypadku jednoznaczne – w dziale VII u.g.n. znajduje się art. 216, który stanowi, iż przepisy Rozdziału 6 -"Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. W tym rozdziale odnajdziemy m.in. art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 2 i art. 138 ust. 1 i 2, które w tym wypadku winny zastosować organy administracji. Tym samym organy rażąco naruszyły także przepis art. 107 § 3 k.p.a. wprowadzając w uzasadnieniu w błąd skarżącą, poprzez niepoinformowanie o istnieniu podstaw prawnych zwrotu nieruchomości. Jeżeli organy administracji powzięły wątpliwości (na co wskazał Sąd pierwszej instancji) co do niejednoznaczności wniosku skarżącej winny te wątpliwości wyjaśnić i oznaczyć w uzasadnieniu, czego nie uczyniły, informując tylko o braku możliwości zwrotu zabranej nieruchomości. Organy administracji tym samym naruszyły art. 7 k.p.a., który zobowiązuje do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes społeczny. Skarżąca działała bez profesjonalnej pomocy prawnej. Jej wnioski były zdawkowe i jak wskazał słusznie Sąd pierwszej instancji niejednoznaczne. W związku z tym organy administracyjne (zarówno Starosta jak i Wojewoda) zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego (art. 7, 8 i 9 k.p.a.) winny wezwać skarżącą do złożenia wyjaśnień i poinformować o skutkach ich niezłożenia. Nie można winić skarżącej za to, iż nie znała przepisów u.g.n. i nie wiedziała, że wnioskowanie o zwrot nieruchomości i zwrot należności za te nieruchomości powoduje różne konsekwencje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie zasadności umorzenia postępowania administracyjnego, dotyczącego zwrotu należności za grunt skarżącej, przejęty przez państwo bez odszkodowania w następstwie decyzji z dnia (...) kwietnia 1968 r., wydanej na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Ponadto skarga kasacyjna podnosi, iż Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność wprowadzenia skarżącej w błąd przez organy administracji publicznej, poprzez niepoinformowanie o istnieniu podstaw prawnych zwrotu nieruchomości i tym samym rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 107 §3 k.p.a. Zarzuty te nie mogły zostać uznane za trafne, bowiem Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 105 k.p.a. Nie jest słuszny zarzut skargi upatrujący wadliwości rozstrzygnięcia w dowolnym ustaleniu przez organy przedmiotu postępowania. Wbrew przekonaniu skarżącej, organy rozstrzygające sprawę ustaliły prawidłowo, iż nie wnosi ona o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ale o odszkodowanie z tytułu pozbawienia jej ojca własności działek, powstałych w wyniku dokonanego podziału części nieruchomości. Skarżąca inicjując postępowanie administracyjne wyraźnie zakreśliła przedmiot swojego żądania, wnosząc o "zwrot należności odpowiadającej aktualnej wartości zabranego gruntu". Także w kolejnych stadiach postępowania podnosiła, iż żąda zwrotu kwoty pieniężnej, stanowiącej odszkodowanie ze przejęcie na własność państwa spornych działek, wydzielonych w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości. Nie można więc uznać, iż w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanych przez skarżącą decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 i 80 k.p.a.). Rozstrzygnięcie to nie nosi żadnych cech dowolności i nie zostało wydane na skutek wprowadzenia skarżącej w błąd oraz niepoinformowania o istotnych okolicznościach sprawy (107 § 3 k.p.a.). Nie można żądać od organu udzielania pouczeń, wykraczających swoim zakresem poza przedmiot postępowania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił więc, iż nie narusza ona przepisów postępowania administracyjnego, a zarzut skargi kasacyjnej w tym względzie tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 6, 7, 8, 9 i 107 §3 k.p.a. jest bezpodstawny. Należy także podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają podstaw do wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na własność państwa bez odszkodowania w trybie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. W rezultacie organ administracyjny zobowiązany jest do umorzenia postępowania, ze względu na brak przepisu dającego podstawę do uwzględnienia roszczenia odszkodowawczego i wydania decyzji co do jego istoty. Przepis ten stanowi, że z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Zgodnie z treścią art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, dotyczące zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Dokonując więc oceny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 216 w zw. z art. 136 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzić należy, że ten zarzut jest nietrafny. Słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że treść przepisu ma ograniczone zastosowanie do spraw, dotyczących prawa własności nieruchomości przejmowanych w przeszłości na rzecz Skarbu Państwa. Zawarte w tym przepisie odesłanie do ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach wskazuje, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie tylko do zwrotu nieruchomości przejętych na podstawie wskazanej regulacji. Nie stosuje się jednak ustawy o gospodarce nieruchomościami do spraw, które nie dotyczą zwrotu nieruchomości, a więc do odszkodowania, które nie zostało wypłacone przed wejściem w życie tej ustawy. W niniejszej sprawie pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło bez odszkodowania, bowiem przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach nie wydawano decyzji administracyjnych zarówno w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a co za tym idzie, również odszkodowań za przejęte nieruchomości (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 103/97, LEX nr 47340). W konsekwencji, wobec braku materialnoprawnych podstaw orzekania w zakresie żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, iż postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć na podstawie art. 105 §1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.