II SA/Łd 1381/10

Dnia 27 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi B. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz B. L. 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę Gminie Miasto S. odcinka drogi krajowej nr [...], obejmującego Al. A w S. B. L. wszczął postępowanie odwoławcze. Decyzja ta został początkowo utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. L. na tę decyzję. Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2007r., sygn. akt II OSK 1184/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Przesłankę tego rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że w toku kontroli odwoławczej i instancyjnej pozwolenia na budowę, inwestycja została zrealizowana. Następnie po wznowieniu postępowania w tym zakresie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] o udzieleniu Gminie Miastu S. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego odcinka drogi krajowej nr [...] i odmówił Gminie Miast S. pozwolenia na jej użytkowanie. W dniu 12 czerwca 2009r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przeprowadzenia postępowania naprawczego polegającego na doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych na drodze krajowej nr [...], obejmującym Aleję A w S. na odcinku od ul. B do łuku stanowiącego początek wjazdu do straży pożarnej uznał, iż konieczne jest podzielenie prowadzonego postępowania naprawczego ze względu na właściwość rzeczową na część należącą do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i część należącą do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] PINB dla miasta S. zobowiązał inwestora, tj. Gminę Miasto S. do przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2009 roku oceny technicznej, celem umożliwienia doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zakończonej budowy, wskazując, że ocena ta winna świadczyć o prawidłowości wykonanych robót budowlanych, ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa i sztuką budowlaną, o stanie technicznym wewnętrznej drogi dojazdowej wraz z chodnikiem i ścieżką pieszo-rowerową, zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego dla przedmiotowego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], nr [...]. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyłączył z urzędu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. oraz wyznaczył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do prowadzenia postępowania w sprawie legalności budowy wewnętrznej drogi dojazdowej wraz z chodnikiem i ścieżką pieszorowerową (między ulica C a ul. D), położoną przy ulicy A w S. Na wniosek Gminy Miasto S. pierwotny termin przedłożenia oceny technicznej został przesunięty do dnia 31 marca 2010 roku. W dniu 31 marca 2010 roku została złożona "Ocena techniczna robót budowlanych wykonanych w latach 2005 - 2006 przy rozbudowie ul. A w S. (droga krajowa nr [...]). Po złożeniu ekspertyzy PINB w S. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art.51 ust. 1 pkt 2, w związku z art.51 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006 roku Nr 156 poz. 1118 ze zm., dalej prawo budowlane) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) nakazał Gminie Miasto S. wykonanie w terminie do 31 października 2010 roku robót budowlanych polegających na dostosowaniu rzędnej wpustu do kanalizacji deszczowej, zlokalizowanego na wewnętrznej drodze dojazdowej przy ulicy A w S. (odcinek od ulicy C do ulicy D), w rejonie istniejącego parkingu do rzędnej nawierzchni jezdni w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. PINB, odwołując się do opinii zawartej w ocenie technicznej ustalił, że realizacja w/w robót odbywała się pod nadzorem osób posiadających stosowne uprawnienia budowlane. Ze względu na funkcje w układzie komunikacyjnym, sposób oznakowania (strefa zamieszkania) oraz charakter dróg dojazdowych – drogę od ulicy C do ulicy D należy zakwalifikować do kategorii dróg wewnętrznych. Organ zauważył, że dla dróg wewnętrznych nie ma obowiązujących przepisów technicznych, określających ich podstawowe parametry, wobec czego w przedłożonej ocenie wykorzystano analogie do dróg klasy "D". Droga wewnętrzna na odcinku od ulicy C do ulicy D spełnia wszystkie wymagania stawiane drogom klasy "D". Właścicielem terenu, na którym położona jest droga wewnętrzna jest Gmina Miasto S. i zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych na Gminie spoczywają obowiązki zarządcy drogi. Nadto organ wyjaśnił, że w trakcie wizji i oględzin w terenie stwierdzono na odcinku objętym niniejszą decyzją niezgodność wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi i ze sztuką budowlaną w zakresie znacznego zaniżenia wpustu do kanalizacji deszczowej, zlokalizowanego na wewnętrznej drodze dojazdowej, w rejonie istniejącego parkingu na odcinku między ul. C, a ul. D zatem zdaniem organu należy dostosować rzędną wpustu do rzędnej nawierzchni jezdni. Od powyższej decyzji odwołanie złożył B. L., wnosząc alternatywnie o jej uchylenie i umorzenie postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S. ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zdaniem odwołującego się zaskarżona decyzja zawiera uchybienia o charakterze zarówno merytorycznym, jak i formalnym. Strona wskazała, że K. S. i B. K. winny zostać z urzędu wyłączone od udziału w sprawie na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., bowiem K. S. brała udział w opracowaniu projektu budowlanego, a następnie projektu budowlano -wykonawczego, dotyczących modernizacji Alei A w S., jako projektant z branży budowlanej. Z tych względów, w ocenie strony, K. S. pełniąca funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., a jednocześnie pracownik Inspektoratu, powinna zostać wyłączona od udziału w niniejszej sprawie. Podobnie jak B. K., która obecnie pracuje w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiotowej sprawie jest osobą bezpośrednio prowadzącą postępowanie naprawcze. Wcześniej zaś, jak wskazuje odwołujący się była Kierownikiem Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. Delegatura w S. i brała udział w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie spornej inwestycji. Nadto strona wskazała, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku, Nr 19, poz. 115 ze zm.) droga dojazdowa nr [...], leżąca na odcinku od ul. C do ul. D jest drogą publiczną o kategorii drogi krajowej. Potwierdza to zarówno decyzja o lokalizacji drogi krajowej, wniosek Miasta S. o wydanie pozwolenia na przebudowę drogi krajowej Alei A, projekt budowlany jak i decyzja o pozwoleniu na przebudowę Alei A. We wszystkich tych dokumentach, jako grunty zajęte pod drogę krajową - Aleję A wskazana jest działka nr [...] i [...] (w decyzji o lokalizacji inwestycji nosząca nr [...]); na działkach tych zlokalizowana jest "droga wewnętrzna" objęta obecnym postępowaniem naprawczym. Zatem należy uznać, że już na etapie realizacji tej inwestycji zostało rozstrzygnięte, iż jest to droga publiczna oraz jej kategoria. W konsekwencji powyższego, w opinii B. L. organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy i przeprowadzenia postępowania naprawczego jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., a nie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. Postępowanie naprawcze, prowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. powinno obejmować wszystkie roboty budowlane dotyczące drogi krajowej nr [...], w tym obejmujące przedmiotową "drogę wewnętrzną". Błędne jest zatem przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że droga leżącą na odcinku od ul. C do ul. D jest drogą niepubliczną (wewnętrzną) i w związku z tym nieuzasadnione jest stosowanie dla tej kategorii drogi parametrów technicznych stosowanych do dróg klasy "D". Natomiast drogą wewnętrzną jest droga w całości położona na działce nr [...] należącej do odwołującego się. Ponadto za uznaniem, że droga dojazdowa nr [...] jest drogą krajową wskazuje również prognozowane natężenie ruchu i udzielenie jej kategorii ruchu KR2, która jest przyznawana wyłącznie drogom publicznym. Odwołujący się podkreślił, że zastosowane rozwiązania w zakresie budowy przedmiotowej drogi są niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S., gdyż zgodnie z tym planem ul. D powinna być podłączona bezpośrednio do ul. A. Obecnie ulica ta jest podłączona do ul. C, co stanowi naruszenie zapisów powołanego powyżej planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów prawa, ponieważ ul. D została podłączona do ul. C drogą wewnętrzną, czyli drogą niepubliczną, co powoduje, że ul. D nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a zaprojektowany i wykonany układ dwóch zjazdów z "drogi wewnętrznej" (dojazdowej nr [...] zgodnie z projektem i decyzją o pozwoleniu na budowę) na działkę nr [...] - stanowiącą faktycznie drogę wewnętrzną, pozostaje w sprzeczności z projektem zagospodarowania działek nr [...] i nr [...] zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Prezydenta Miasta S. z dnia [...], nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem nr [...] z dnia [...] odmówił wyłączenia B. K., starszego inspektora nadzoru budowlanego od udziału w postępowaniu. [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] odmówi wyłączenia K. S., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., od udziału w postępowaniu. W uzasadnieniach powołanych orzeczeń wskazano, że skarżący nie wykazał, że B. K. brała udział w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, w K. S. w opracowaniu dokumentacji projektowej, którą zatwierdzono w decyzji o pozwoleniu na budowę z 2005 roku. Organy podkreśliły również, że w toku postępowania naprawczego badana jest inna dokumentacja niż ta, która była przedmiotem rozważań w toku postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z oceną techniczną odcinka wewnętrznej drogi dojazdowej wraz z chodnikiem i ścieżką pieszorowerową między ul. C a ul. D wykonaną w marcu 2010 roku, przy jego realizacji nastąpiło znaczne zaniżenie wpustu do kanalizacji deszczowej, natomiast pozostałe roboty budowlane wykonane przy jego budowie należy uznać jako zgodne z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz sztuką budowlaną. Słusznie zatem powiatowy organ nadzoru budowlanego nakazał inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w postaci niezgodnie z przepisami wykonanego wpustu. Brak jest też, zdaniem organu odwoławczego podstaw do kwestionowania pozytywnej oceny osoby uprawnionej, co do pozostałej części robót budowlanych wykonanych przy realizacji spornego obiektu budowlanego. Odnosząc się do argumentów podniesionych w złożonym odwołaniu organ drugiej instancji stwierdził, że przedmiotem prowadzonego postępowania naprawczego jest, odcinek wewnętrznej drogi dojazdowej wraz z chodnikiem i ścieżką pieszorowerową między ul. C, a ul. D, położonej przy Al. A w S., który nie stanowi drogi krajowej, ani wojewódzkiej. Zatem zdaniem organu stosownie do przepisu art. 83 ust. 3, w związku z art.82 ust. 3 pkt 3 prawa budowlanego, rozpoznanie dotyczącej go sprawy nie należy, wbrew przekonaniu strony, do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Natomiast argument strony odwołującej się dotyczący sprzeczności decyzji nr [...] z projektem zagospodarowania działek nr [...] i nr [...], zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...], z dnia [...], udzielającą o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego nie ma znaczenia w sprawie, bowiem przedmiotem rozpatrywanej decyzji jest jedynie wpust deszczowy, a nie lokalizacja drogi dojazdowej wraz z chodnikiem i ścieżką pieszorowerową między ul. C, a ul. D, położonej przy Al. A w S. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył B. L., który wnosząc o jej uchylenie, podtrzymał dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko. Zarzucił też nierozpoznanie przez organ odwoławczy zarzutów odwołania. Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011r. skarżący złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych, zwrotu kosztów zastępstwa procesowego we wszystkich dotychczasowych postępowaniach oraz zwrotu utraconych zarobków, składając wyliczenie ich wysokości oraz kserokopię faktury określającej wynagrodzenie radcy prawnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (b); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (c). Zasadne są zarzuty skargi. Przede wszystkim nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przedmiotem decyzji w niniejszej sprawie jest jedynie kwestia wpustu deszczowego, a nie lokalizacja drogi dojazdowej do Al. A w S. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany był w niniejszym postępowaniu poddać weryfikacji legalność zakończonej inwestycji, realizowanej na podstawie decyzji, która następnie wyeliminowano z obrotu prawnego. Wprawdzie trafnie również organ odwoławczy wskazuje, ze zaskarżona decyzja nie kończy postępowania w sprawie legalizacji. To bezsporne. Ale równocześnie ta decyzja, poprzez określenie zakresu robót niezbędnych do wykonania kończy etap postępowania zmierzającego do wyjaśnienia zgodności z prawem całej inwestycji. Zawężenie przedmiotu postępowania przez organ odwoławczy doprowadziło do nierozpoznania zarzutów odwołania, co stanowi istotne naruszenie zasad postępowania (art. 77 §1 k.p.a., art. 7 k.p.a. i w konsekwencji 107 §3 k.p.a.). Takie ograniczenie narusza zasadę, wyrażoną w art. 138 §1 k.p.a., że organ odwoławczy przejmuje sprawę do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. Te okoliczności powodują niewątpliwie konieczność wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., wobec nierozpoznania sprawy w jej całokształcie. Organ pierwszej instancji, dokonując ustaleń na podstawie oceny technicznej, nie dokonał żadnej weryfikacji zawartych tam opinii, a przecież złożony dokument winien zostać oceniony w trybie art. 77 §1 i 80 k.p.a.. Z ustaleń PINB wynika, że zrealizowana rozbudowa drogi krajowej al. A jest na odcinku miedzy ul. C i D sprzeczna z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez pozbawienie ul. D zjazdu do al. A. Jednocześnie organ nie wyjaśnia przekonująco zasadności tego rozwiązania. Ponadto nie zostały wyjaśnione, podnoszone w toku postępowania kwestie dostępu do drogi publicznej z nieruchomości skarżącego, kwestia uszczuplenia jego własności poprzez zaprojektowanie i wykonanie łuków drogi dojazdowej, przebiegających działką nr [...], równoległej do Al. A. Nie wyjaśniono, czy i na jakiej podstawie istotnie pozbawiono skarżącego części własności nieruchomości i jaka jest tego podstawa prawna, czy sposób poprowadzenia drogi dojazdowej nie ogranicza w sposób nieuprawniony możliwości realizacji miejsc postojowych na nieruchomości skarżącego, zgodnie z ostatecznym pozwoleniem na budowę, wydanym dla realizowanej przez niego inwestycji, czy i jak zachowane zostały przepisy ppoż, a zwłaszcza czy sporna inwestycja drogowa umożliwia skarżącemu dochowanie wymogów ppoż na jego inwestycji. Skarżący uzyskał pozwolenie na budowę i realizował ją z uwzględnieniem istniejącej struktury komunikacyjnej, którą sporna inwestycja zdaje się zmieniać w sposób zasadniczy. Organy ustalając, że droga dojazdowa do al. A na odcinku b między ul. C i D ma status drogi wewnętrznej oparł się jedynie na opinii zawartej w ocenie technicznej, która nie uwzględnia faktu, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, ustalająca lokalizację inwestycji pozwalającej na rozbudowę i przebudowę al. A wraz z przyległym pasem drogowym. Rozważenia wymaga, czy decyzja ta i wydana na jej podstawie decyzja Wojewody [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji nie wpływają na właściwość organu nadzoru budowlanego. Z art. 83 ust.3 Prawa budowlanego wynika, że do właściwości wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego należą sprawy, w których organem architektoniczno budowlanym pierwszej instancji jest wojewoda, a sporna inwestycja była realizowana na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego, należało jednak poddać rozwadze, czy etap realizacji inwestycji nie ma wpływu na ocenę właściwości organów nadzoru budowlanego. W szczególności, ze dokonany w niniejszej sprawie podział postępowania naprawczego doprowadził do jego zawężenia i w efekcie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności, podnoszonych w toku postępowania przez skarżącego. B. L. złożył w toku postępowania wniosek o wyłączenie od rozpatrzenia sprawy dwóch osób. Został on rozpoznany przez dwa organy, gdyż stosownie do art. 24 §3 k.p.a. wniosek podlega rozpatrzeniu przez bezpośredniego przełożonego pracownika, w stosunku do którego zgłoszono żądanie wyłączenia. Takim przełożonym w stosunku do K. S., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. jest [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., zaś bezpośrednim przełożonym B. K.,, starszego inspektora nadzoru budowlanego jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. Ten wniosek i stawiane w nim zarzuty podlegają rozpatrzeniu w trybie art. 24 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika a są to okoliczności inne niż wymienione w §1 tego przepisu.. Wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 3 wymaga przynajmniej uprawdopodobnienia, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Nie chodzi tu przy tym o uprawdopodobnienie istnienia okoliczności powodujących stronniczość pracownika, lecz jedynie wywołujących wątpliwość co do jego bezstronności. Nie jest zatem konieczne uprawdopodobnienie, że pracownik będzie stronniczy w załatwieniu sprawy ze względu na daną okoliczność, lecz wystarczy, że okoliczność ta powoduje powstanie wątpliwości co do jego bezstronności, a zatem nie jest pewne i jasne, czy pracownik wykona swoje uprawnienia procesowe w sposób bezstronny. Takie określenie przyczyny umożliwia wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie istnienia wątpliwości, a nie przekonania przesądzającego o braku bezstronności. Przy ocenie zasadności wniosku o wyłączenie w niniejszej sprawie pomocne wydają się rozważania zawartych w piśmiennictwie poświęconym regulacji art. 24 k.p.a., w szczególności uwagi, kiedy można mówić o uzasadnionych wątpliwościach co do bezstronności pracownika, biorącego udział w wydaniu decyzji przez organ niższej instancji. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy (według W. Kałuskiego, Postępowanie administracyjne, 1929, s. 37: "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi od niego - urzędnika - A.W.] pochodzić, względnie przez niego być podpisaną; w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji"). Celowym i uzasadnionym wydaje się uwzględnienie powyższych uwag w tym postępowaniu. Skarżący wskazał, że K. S. brała udział w przygotowaniu dokumentacji projektowej, która stała się podstawa wydanego pozwolenia na budowę, zaś B. K. była wówczas kierownikiem Wydziału Infrastruktury UM[...], pracującym nad przygotowaniami decyzji. Skarżący kwestionował trafność przyjętych tam rozwiązań, podważając zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzje zostały wyeliminowane z obrotu i z przyczyn proceduralnych nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia przez organ architektoniczno – budowlany zarzutów podnoszonych przez B. L. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało bowiem umorzone ostateczną decyzją wobec ustalenia, że inwestycja została zrealizowana. W niniejszym postępowaniu organ, badając czy istnieją przesłanki do zalegalizowania inwestycji zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę (które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego) musi odpowiedzieć na pytanie, czy oceniane przedsięwzięcie odpowiada prawu, czy jest zgodne ze sztuką budowlaną. Jakkolwiek trafnie [...]WINB zauważył, że rozstrzygnięcia legalizacyjne wydawane są na podstawie innej dokumentacji niż dokumentacja projektowa, de facto jednak weryfikacji podlega legalność tej samej inwestycji, a więc pośrednio w postępowaniu naprawczym weryfikowane są rozstrzygnięcia przyjęte w projekcie. W istocie więc, jeżeli – jak w rozpoznawanej sprawie – pracownik najpierw bierze udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę, zakończonym ostateczną decyzją, a następnie, po zmianie pracy miałby rozstrzygać w postępowaniu zmierzającym do legalizacji tej samej inwestycji, byłby niejako sędzią we własnej sprawie. Taka sytuacja nie powinna mieć miejsca, wątpliwości skarżącego co do bezstronności w tak prowadzonym postępowaniu są uzasadnione. Oceniając możliwość uchybienia zasadzie bezstronności należy się kierować pojęciem osądu zewnętrznego, niezaangażowanego obserwatora. Taki stan rzeczy, jak wyżej opisany z całą pewnością mógłby wzbudzić wątpliwości co do bezstronności pracownika także u takiego obserwatora. Jeżeli organ rozpatrując wniosek o wyłączenie doszedł do przekonania, że nie został on należycie uzasadniony, to obowiązany był wezwać skarżącego do jego uzupełnienia. Natomiast zarzut niewykazania okoliczności potwierdzających brak bezstronności jest chybiony. Jak wcześniej wywiedziono, obowiązkiem składającego wniosek jest jedynie uprawdopodobnienie możliwości braku bezstronności a nie jej udowodnienie. Zaistniała sytuacja w sposób jaskrawy w ocenie sądu narusza wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa . Sąd pragnie wskazać przy tym, że rozpatrzenie wniosku o wyłączenie organu bądź jego pracownika winno każdorazowo podlegać szczególnie wnikliwej ocenie organu taki wniosek weryfikującego, zwłaszcza, że jego rozstrzygnięcia nie podlegają zaskarżeniu do sądu. Z powyższych przyczyn zarzuty odnoszące się do orzekania w sprawie osób, które winny zostać wyłączone od jej rozpoznania i rozstrzygnięcia należy uznać za uzasadnione, wydane w sprawie wniosku o wyłączenie rozstrzygnięcia za naruszające regulację art. 24 §3 k.p.a.. Ponadto, jeżeli organy uznały, że skarżący nie wykazał okoliczności faktycznych, uzasadniających wniosek, zobowiązane były wezwać skarżącego do wyjaśnienia wątpliwości i uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Zarówno nieuwzględnienia uzasadnionego wniosku o wyłączenie pracownika, który bierze udział w postępowaniu i wydaniu kwestionowanych rozstrzygnięć, jak i niewyjaśnienie okoliczności mogących stanowić przesłankę wyłączenia pracownika organu uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w trybie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" 135 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić trzeba, że uzasadnione zarzuty skargi, potwierdzające naruszenie art. 7, 77, 107 §3 k.p.a. skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy też pamiętać, że w toku ponownego rozpoznania spawy organy winny rozważyć, czy w świetle regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach w których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz. U. z dnia 13 grudnia 2010 r.,) obowiązującego od grudnia 2010 roku postępowanie naprawcze może się toczyć przed PINB. Na zasądzone koszty postępowania składają się koszty zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł, poniesionej opłaty skarbowej w wysokości 17 zł zwrot wpisu w wysokości 500 zł, zwrot utraconego wynagrodzenia skarżącego i kosztu przejazdu do sądu w wysokości łącznej 240 zł (art. 200 i 205 §1 p.p.s.a.). Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. m.o.