II SA/Łd 1187/10

Dnia 27 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie odmowy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi zbiorczej z odwodnieniem 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 11a, art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Gminy W., odmówił inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi zbiorczej z odwodnieniem między ulicą A w W. a ulicą B w G. Wskazując na zasadność podjętego rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, iż po złożeniu wniosku o wydanie zgody na realizację wskazanej inwestycji, postanowieniem z dnia [...]r. inwestor został zobowiązany do uzupełnienia tegoż wniosku o stosowne dokumenty. W odpowiedzi inwestor zasadniczo uzupełnił wskazane braki za wyjątkiem doprowadzenia inwestycji do zgodności w zakresie art. 11a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w zakresie właściwości organów w sprawach wydania decyzji na realizację inwestycji drogowej, tj. starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich. Starosta [...] wyraził stanowisko, iż inwestycja polegająca na budowie drogi, obejmująca pasy drogowe przynależne do różnych kategorii dróg publicznych, powinna być realizowana na podstawie dwóch odrębnych decyzji dotyczących różnych kategorii dróg. Dalej, iż projektowane roboty budowlane planowane w pasach dróg krajowych, powinny zostać wyłączone z opracowania i odrębnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację skierowane do właściwego organu, którym jest wojewoda. Reasumując organ wywiódł, iż z uwagi na niewywiązanie się przez inwestora ze wszystkich nałożonych obowiązków nie jest uzasadnione wydanie zezwolenia na przedmiotową inwestycję. W terminie prawem przewidzianym odwołanie złożył Burmistrz Gminy W., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazując na zasadność sformułowanego wniosku zaznaczył, iż planowana inwestycja polegająca na budowie drogi gminnej będzie realizowana przez Gminę W. Dalej, iż wniosek o wydanie zezwolenia, stosownie do art. 11d ppk1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiera analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, a decyzja zawiera między innymi wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii a w razie potrzeby obowiązek przebudowy dróg innych kategorii. W przypadku takiej przebudowy, jej koszty, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, ponosi zarządca, który wystąpił z inicjatywą budowy lub przebudowy, zatem odwołujący. Burmistrz zwrócił nadto uwagę, iż ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest nadrzędna nad przepisami zawartymi w ustawie Prawo budowlane, a skoro ustawodawca wyłączył ze stosowania niektóre przepisy Prawa budowlanego, a jednocześnie wskazał, iż to właśnie w decyzji ZRID zamieszcza się uwarunkowania w zakresie połączeń z drogami innej kategorii, to decyzja organu I instancji i wyrażone w niej stanowisko nie zasługują na uwzględnienie, tym bardziej, iż jest sprzeczne z art. 33 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych regulują przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która w art. 11i ust. 1 stanowi, iż w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Z kolei art. 11a tej ustawy stanowi, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Organ odwoławczy zauważył, iż w świetle przywołanej regulacji prawnej zarzut odwołującego w zakresie właściwości organu jest bezzasadny, gdyż faktycznie zgodnie z ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, pozwolenie na budowę drogi gminnej wydaje starosta, a drogi krajowej wojewoda. Wojewoda wskazał dalej, iż ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nakazuje, w przypadku postępowań prowadzonych w oparciu o jej przepisy, stosować Kodeks postępowania administracyjnego. Podniósł, iż analiza akt sprawy pod tym kątem wykazała szereg naruszeń, których dopuścił się organ I instancji, gdyż pierwotny wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji zawierał braki, co za tym organ nałożył postanowieniem obowiązek ich usunięcia i właśnie to postawienie, zdaniem organu odwoławczego, jest niezgodne z art. 64 §2 k.p.a., ponieważ art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiera katalog dokumentów, które winien zawierać wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Nadto art. 11b tej ustawy stanowi, iż zezwolenie wydane jest po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta. Oznacza to, zdaniem Wojewody, iż wyłącznie kompletny wniosek wszczyna postępowanie, jeśli zatem inwestor nie uzupełnił takiego wniosku to obarczony brakami formalnymi nie mógł być podstawą wszczęcia postępowania, zatem jest takie postępowanie bezprzedmiotowe. Dodatkowo wniosek dotyczy spraw podlegających załatwieniu przez różne organy to organ I instancji obowiązany był zastosować art. 66 §1 k.p.a. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż bezprzedmiotowość postępowania z wniosku o pozwolenie na wykonanie planowanych robót obliguje organ do umorzenia postępowania zgodnie z art. 105 §1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Burmistrz Gminy W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż postępowanie w sprawie zezwolenia stało się bezprzedmiotowe oraz art. 11a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez uznanie, iż sprawa podlega rozpatrzeniu przez dwa różne organy. W uzasadnieniu skargi Burmistrz powtórzył argumenty odwołania podkreślając, iż wbrew stanowisku organu planowana inwestycja obejmuje budowę drogi gminnej, złożona dokumentacja techniczna nie zawiera elementów budowy drogi krajowej, a włączenia projektowanej drogi gminnej w drogę krajową odbędą się na zasadach ustalonych w uzgodnieniu z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Dalej, iż ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie zawiera przepisu, który wprost regulowałby kwestie właściwości organów w odniesieniu do inwestycji drogowych dotyczących jednocześnie drogi krajowej i gminnej. Zdaniem strony intencją ustawodawcy było upraszczanie procedur zmierzających do uzyskania dokumentu uprawniającego do rozpoczęcia robót budowlanych związanych z budową drogi publicznej. Strona zarzuciła również naruszenie przepisów procedury i nieuzasadnione umorzenie postępowania wobec niewyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych takiego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. Wskazując jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia przepis art. 138 §1 pkt 2 i w uzasadnieniu art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej jako "k.p.a.". Stosownie do przywołanych norm prawnych organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji. Z kolei, zgodnie z art. 105 §1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W ocenie Sądu kontrolowana decyzja Wojewody [...] jest sprzeczna w swej treści, ponieważ z jednej strony organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, zupełnie pomijając analizę przesłanek uprawniających do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Z drugiej zaś argumentacja uzasadnienia podjętego aktu wskazuje na zgoła odmienny tok rozumowania, gdyż zawiera wyliczenie uchybień jakich dopuścił się organ I instancji a jednocześnie wytycznych opartych na regulacji art. 66 k.p.a. Przepis ten reguluje natomiast przypadki, gdy podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości, równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści. Niewątpliwie taki sposób sformułowania uzasadnienia a przede wszystkim jego argumentacja musi budzić uzasadnione wątpliwości, bowiem organ orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem, przedstawiając stanowisko, które uzasadniałoby owszem uchylenie tejże decyzji ale jednocześnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w szczególności wobec powołania art. 66 §1 k.p.a. i wywodów opartych na art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Ostatecznie natomiast organ odwoławczy umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne wskazując na jego bezprzedmiotowość, a jednocześnie zupełnie nie rozpatrując przesłanek wynikających z art. 105 §1 k.p.a. W tym miejscu podkreślić należy, w ślad za judykaturą, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Przepis art. 105 §1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (wyrok NSA z dnia 21 września 2010r., II OSK 1393, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 611777; wyrok NSA z dnia 25 marca 2010r., I OSK 789/09, niepubl., dostępny Lex nr 575950). Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. O bezprzedmiotowości postępowania można zatem mówić w przypadkach, gdy brak jest konkretnej sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, w której organ byłby władny a jednocześnie zobligowany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego, podjąć rozstrzygnięcie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę stoi na stanowisku, iż z uwagi na dalekoidące następstwa umorzenia postępowania, rozstrzygnięcie w tym zakresie winno być poprzedzone dogłębną analizą akt sprawy w świetle wytycznych art. 105 §1 k.p.a. Wypełniając podstawowe założenia wynikające z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, których z pewnością organ obowiązany jest przestrzegać, organ administracji publicznej winien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 k.p.a.) a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 k.p.a.). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., SA 810/81, publ. ONSA 1981/1/45). Z kolei uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 k.p.a.). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia (art. 107 §3 k.p.a.). Uzasadnienie sporządzone przez organ odwoławczy zupełnie nie przystaje do wytycznych przywołanych norm prawnych, uzasadnienie faktyczne nijak się ma do wskazanej podstawy rozstrzygnięcia a jednocześnie do przywołanej jedynie na końcu rozważań przepisu art. 105 §1 k.p.a. Taki sposób formułowania argumentacji przez organ administracji publicznej jest niedopuszczalny, nie może bowiem dochodzić do sytuacji, w których strona, adresat decyzji musi domyślać się o co właściwie organowi chodziło, jakimi kierował się ustaleniami faktycznymi i prawnymi. Reasumując, w ocenie Sądu organ odwoławczy uchybił podstawowym regułom stanowiącym o prawidłowo przeprowadzonym i zakończonym postępowaniu administracyjnym. Wydał decyzję, której uzasadnienie nie przystaje do wskazanych podstaw rozstrzygnięcia, organ nie wyjaśnia toku rozumowania, w wyniku którego stwierdził, iż ma do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. Wprawdzie ustawodawca w przepisie art. 105 §1 k.p.a. nie wskazał konkretnych podstaw dających asumpt do umorzenia postępowania, oznacza to jednak, iż aby uprawnione było stwierdzenie takiej bezprzedmiotowości konieczna jest wnikliwa analiza strony podmiotowej i przedmiotowej konkretnej sprawy. Wojewoda [...] zupełnie odstąpił od takiej analizy, formułując uzasadnienie, które nie wskazuje konkretnych przesłanek, którymi kierował się, a wręcz przeciwnie. Jak zostało już wcześniej wskazane uzasadnienie organu odwoławczego sugeruje, iż sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, co stoi w sprzeczności z przywołaną podstawą prawną rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie dokonał zestawienia przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość z ustalonym stanem faktycznym a przede wszystkim prawnym, tym samym naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy winien dokładnie wyjaśnić wszystkie elementy stanu faktycznego i rozważyć ich ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawa, uwzględniając wyzej przedstawioną ocenę Sądu. Podjąć kroki w celu jednoznacznego określenia charakteru, zakresu i kwalifikacji prawnej wniosku strony skarżącej, w oparciu o który wszczęte zostało postępowanie w niniejszej sprawie. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, iż wyliczone uchybienia przepisom art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 §1, art. 105 §1, art. 107 §3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego miały wpływ na wynik postępowania, gdyż dopiero ustalenia stanu faktycznego przesądzać będą o rodzaju podjętych kroków prawnych. Z uwagi na wyżej wskazane naruszenia prawa Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 w/w ustawy. ar