III SA/Gd 535/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak ( spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 30 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...]z dnia 19 lipca 2010 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 19 lipca 2010 r. nr [...] Komendant Miejski Policji na podstawie art. 219 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez M. D. obowiązków służbowych, w trakcie których podejmował w każdym roku służby co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności służbowe, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, ewentualnie innych czynności określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, zgodnie z którym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełniony w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ stwierdził, że wnioskodawca jedynie w 2007 r. uczestniczył co najmniej 6 razy w czynnościach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W tym zakresie organ w dniu 12 stycznia 2010 r. wydał stosowne zaświadczenie. W latach 2001-2006 i w 2008 r. funkcjonariusz podejmował mniej niż 6 razy w ciągu roku interwencje związane z zabezpieczeniem materiałów wybuchowych, wobec czego nie został spełniony wymóg wynikający z § 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Organ podkreślił, że warunkiem niezbędnym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury, jest występowanie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. M.D. złożył zażalenie na to postanowienie zarzucając, że organ nie uwzględnił niebezpieczeństwa, na jakie był narażony podczas szkoleń pirotechnicznych , w trakcie których odpalano ładunki wybuchowe, co w sposób oczywisty zagrażało życiu lub zdrowiu uczestników szkoleń. Wskazał także na interwencje polegające na przywracaniu ładu i porządku publicznego, w czasie których był narażony na podobne niebezpieczeństwo. Po rozpatrzeniu zażalenia Komendant Wojewódzki Policji wydał postanowienie z dnia 30 sierpnia 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że w sprawie zastosowanie mają art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) , a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji (...). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...) środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. Zaświadczenie takie wydaje się na prośbę funkcjonariusza. W ocenie organu odwoławczego zebrane w sposób wyczerpujący w postępowaniu wyjaśniającym materiały nie potwierdzają pełnienia przez M. D., w innych okresach niż w 2007 roku, służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Odnosząc się do zarzutu strony o nie zaliczenie szkoleń pirotechnicznych do przypadków bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia organ wskazał na różnicę między potencjalnym niebezpieczeństwem utraty życia i zdrowia, jakie niesie za sobą pełnienie służby w Policji , a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności , udziale w konkretnym zdarzeniu czy akcji i w wymiarze określonym w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Sam fakt podejmowania interwencji oraz przywracania porządku publicznego nie stanowi, w ocenie organu, spełnienia przesłanki określonej w § 4 pkt 1 rozporządzenia. M. D. złożył skargę na powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając, że godzi ono w zasadę prawdy obiektywnej. Wskazał, że istnieje odpowiednio prowadzona dokumentacja co do działań pirotechnicznych, a informacje dotyczące ewentualnych zagrożeń zakłócenia ładu i porządku publicznego w czasie imprez masowych zabezpieczanych przez Policję są gromadzone także przez komendy wojewódzkie. Wskazał, że z niewiadomych przyczyn w piśmie SPAP pominięto okres jego służby w latach 2002 i 2003. Podał, że podczas szkoleń pirotechnicznych odpalano ładunki wybuchowe, co skutkowało realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia. Działania instruktorów minimalizowały to zagrożenie, natomiast nie eliminowały go całkowicie. Do przypadków, o których mowa w art. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., organ zaliczyć powinien zarówno czynne napaści jak i działania oraz szkolenia pirotechniczne za dany rok. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; zgodnie zaś z art. 135 § 1 tej ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji ańsku, utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji o odmowie wydania skarżącemu, będącemu emerytowanym funkcjonariuszem Policji, zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi Policji. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.) - dalej zwaną "ustawą", ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji ( ...). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy organy uwzględniły regulację zawartą w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Przyznając funkcjonariuszom w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 tej ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji wydane zostało przywołane wyżej rozporządzenie, którego zapisy jako obowiązujące w dniu wydania postanowienia winny być zastosowane przez organy administracji publicznej. Jednakże w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznać należało, że wskazana regulacja § 4 pkt 1 rozporządzenia obarczona jest wadliwością, powodującą konieczność odmowy zastosowania jej przez Sąd w niniejszej sprawie. Przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy, stanowiącym podstawę jego wydania, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku: 1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, 2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych. Treść przepisu art. 15 ustawy należy mieć na uwadze przy wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia . Rozporządzenie bowiem jako akt niższego rzędu winno pozostawać w zgodzie z ustawą i nie może wykraczać poza ustawową delegację. Ustalając na gruncie niniejszej sprawy znaczenie i zakres normy prawnej wynikającej z § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia, skład orzekający w pełni podzielił stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/GL 1014/07( system informacji prawnej LEX nr 489091), co do niezgodności wskazanej regulacji z ustawą oraz Konstytucją RP. Wskazać należy, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy, do którego odsyła art. 15 ust. 6 ustawy, w pkt 3 przewiduje podwyższenie emerytury za każdy rok służby pełnionej "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu." Przepis art. 15 ust. 6 ustawy zawiera z kolei delegację upoważniającą Radę Ministrów do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, w tym dotyczących służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (jak określa art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy), przez uwzględnienie liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia. W ramach uwzględnienia liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia niewątpliwie nie mieści się określenie kryterium bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia, wprowadzone przez § 4 pkt 1 rozporządzenia. Analiza treści przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zestawieniu z treścią art. 15 ust. 6 ustawy prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu, we wskazanym wyżej zakresie. Ponadto w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy ustawodawca nie posługuje się zwrotem " bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia", a zwrotem "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" . W ustawie brak jest upoważnienia do zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższenia emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, co uczyniono w § 4 pkt 1 rozporządzenia, używając zwrotu "bezpośrednio". Stąd unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy. W związku z powyższym uzasadniony jest wniosek o niezgodności unormowania rozporządzenia w tej części z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Z regulacji art. 178 Konstytucji, zgodnie z którą sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, wynika dla sądu obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą i Konstytucją. Stwierdzenie niezgodności - w określonym wyżej zakresie - przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją i ustawą, uzasadnia zatem odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji prowadzi to również do uznania, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie utrzymane nim w mocy, wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i ustawą, naruszają przepisy prawa. Dokonując analizy dostępnych danych organy oceniały je w sposób wynikający z treści § 4 pkt 1 rozporządzenia, czyli w sposób uwzględniający istnienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. I z treści rozstrzygnięć organów obu instancji, i z ich uzasadnień wynika, iż organy prowadząc postępowanie miały na celu ustalenie, czy skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu poprzez podejmowanie co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Stwierdzić zatem należy, że postępowanie to zostało przeprowadzone wadliwie, gdyż podstawą oceny był niekonstytucyjny przepis. Naruszone zostało zatem prawo materialne w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, które miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia dotyczącego pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ orzekający, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. uwzględni, że odmówiono zastosowania w przedmiotowej sprawie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., dotyczącego "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia". Nadto winien dokonać szczegółowej analizy wszelkiej dokumentacji będącej w posiadaniu Policji, mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.