I OSK 864/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie NSA Janina Antosiewicz del.WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 578/10 w sprawie ze skargi J. M. na Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku w przedmiocie wymierzenia kary grzywny organowi z powodu niewykonania wyroku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 578/10 oddalił skargę J. M. na Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku w przedmiocie wymierzenia grzywny organowi z tytułu niewykonania wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skargą z dnia 18 października 2010 r. J. M. wystąpił o wymierzenie Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Gdańsku, na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), grzywny z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt III SAB/Gd 15/09 uwzględniającego skargę na bezczynność i zobowiązującego organ do wydania decyzji w przedmiocie wniosku J. M. z dnia [...] stycznia 2010 r. o wypłatę równoważnika pieniężnego przeznaczonego na remont lokalu mieszkalnego w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. Skarżący domagał się ponadto orzeczenia o istnieniu uprawnienia do równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego i obowiązku jego wypłacenia przez skarżony organ ( art.154 §2 P.p.s.a.). W skardze J. M. wskazał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie sygn. III SAB/Gd 15/09 uprawomocnił się 17 marca 2010 r., po oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku (sygn. akt I OSK 1267/09). Skarżący podniósł, że wprawdzie organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] kwietnia 2010 r. dwie decyzje nr [...] i nr [...], w których odmówił skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego odpowiednio za lata 2006-2008 oraz za lata 2009-2010, to jednak decyzje te zostały wydane po upływie 30 dni od daty uprawomocnienia wyroku w sprawie III SAB/Gd 15/09. Ponadto decyzje te, zdaniem skarżącego, były wydane świadomie z naruszeniem prawa, bowiem w obiegu prawnym funkcjonowała prawomocna decyzja wydana w dniu [...] listopada 1999 r., nr [...] przyznająca skarżącemu prawo do tego świadczenia. Całe dalsze postępowanie, w ocenie skarżącego, zmierza jedynie do przedłużenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku wniósł o jej oddalenie wskazując, że w dniu 20 kwietnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny doręczył organowi wyrok w sprawie sygn. I OSK 1267/09, a organ nie czekając na zwrot akt administracyjnych w dniu [...] kwietnia 2010 r. wydał decyzję stanowiącą wykonanie wyroku w sprawie III SAB/Gd 15/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pisemne wezwanie J. M. z dnia [...] października 2010 r. do wykonania wyroku w sprawie sygn. III SAB/Gd 15/09, ale do tego czasu organ wydał już decyzję ([...] kwietnia 2010 r.). Wprawdzie decyzje te są niekorzystne dla skarżącego, ale do ich wzruszenia służyły skarżącemu środki prawne, o czym został prawidłowo pouczony. Od daty uprawomocnienia się wyroku tj. od 17 marca 2010 r. do czasu wydania decyzji upłynęło więcej niż 30 dni, ale o wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r. organ został poinformowany 20 kwietnia 2010 r., a decyzję wydał przed zwrotem akt z sądu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego przekroczenie terminu jest minimalne i nie zawinione przez organ. Dlatego też Sąd uznał, że brak jest podstaw do ukarania organu w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. oraz orzekania w trybie art. 154 § 2 powołanej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M. reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.: 1. art. 154 § 1 i §3 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż przekroczenie terminu w niniejszej sprawie było minimalne i niezawinione przez organ, tym samym brak było podstaw do wymierzenia grzywny Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Gdańsku; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz poprzez pominięcie istotnej części akt dotyczących postępowania przed Komendantem Głównym Policji w Gdańsku, które zakończyło się uchyleniem w całości decyzji tego organu i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w jego ocenie Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku nie wykonał wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność we wskazanym terminie, bowiem decyzję w sprawie wydał dopiero po upływie ponad czterech miesięcy od wydania w dniu [...] czerwca 2010 r. decyzji przez Komendanta Głównego Policji uchylającej jego decyzję z [...] kwietnia 2010 r. Wobec 30-dniowego terminu określonego przez Sąd, organ wydając decyzję w dniu [...] listopada 2010 r. dopuścił się rażącego przekroczenia terminu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej podniesiono, że w części historycznej uzasadnienia Sąd błędnie podał datę wydania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku decyzji nr [...] i [...], wskazując dzień [...] czerwca 2010 r. W konsekwencji błędnie wskazano podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, przyjmując, że organ nieznacznie przekroczył zakreślony przez Sąd termin wykonania wyroku, albowiem przedmiotem badania w zakresie przekroczenia terminu był okres od 20 kwietnia 2010 r. (powzięcie wiadomości o treści wyroku NSA) do [...] czerwca 2010 r., zamiast ponad czteromiesięczny okres od wydania decyzji przez Komendanta Głównego Policji, tj. od dnia [...] czerwca 2010 r. do [...] listopada 2010 r., kiedy to organ pierwszej instancji wydał decyzje odmawiające wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Autor skargi kasacyjnej zarzucił ponadto, że przy ustaleniu stanu faktycznego Sąd zupełnie pominął okres postępowania przed organem odwoławczym, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście rozpoczęcia biegu 30-dniowego terminu wyznaczonego przez sąd pierwszej instancji w sprawie III SAB/Gd 15/09. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako " P.p.s.a." Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 powołanej ustawy i wnioskami skargi kasacyjnej. Powyższa zasada nie dotyczy wad nieważności postępowania (art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a.), które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Na wstępie wskazać należy, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta tylko na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., czyli na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tak skonstruowanego zarzutu, autor skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazał art. 154 § 1 i §3 powołanej ustawy, podnosząc, że sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż przekroczenie przez organ terminu wydania decyzji było minimalne i niezawinione, co uzasadnia brak istnienia podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Odnosząc się do powyższego zarzutu, należy przede wszystkim zauważyć, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż art. 154 § 1 P.p.s.a., jakkolwiek zamieszczony w ustawie proceduralnej, stanowi materialnoprawną podstawę wymierzenia grzywny organowi administracyjnemu, który nie wykonał wyroku sądu. Naruszenie postanowień tego przepisu przez wojewódzki sąd administracyjny może zatem stanowić podstawę zaskarżenia wyroku tego sądu na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W-wa 2009, s. 636; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. II GSK 35/06; publ. Lex nr 209715). Zarzut naruszenia art. 154 § 1 P.p.s.a. został zatem oparty na nieprawidłowej podstawie. Mimo tego mankamentu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny rozważał zasadność podniesionego zarzutu. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga jednak zarzut naruszenia drugiego ze wskazanych przepisów - art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji ustalając stan faktyczny niewłaściwie wskazał datę wydania decyzji przez organ oraz pominął znaczne części akt dotyczących postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej błędnego wskazania daty wydania decyzji. Analiza treści uzasadnienia wskazuje, że niewątpliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przedstawiając stan sprawy błędnie podał datę wydania decyzji, wskazując dzień [...] czerwiec 2010 r. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku nr [...] i nr [...], będące wykonaniem wyroku z 25 czerwca 2009 r., sygn. akt III SAB/Gd 15/09, zostały wydane w dniu 22 kwietnia 2010 r., a nie jak podaje Sąd w części sprawozdawczej uzasadnienia [...] czerwca 2010 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w części uzasadnienia stanowiącej wskazanie podstawy prawnej i jej wyjaśnienie wskazał datę [...] kwietnia 2010 r. i przyjął, że w tej dacie nastąpiło wykonanie wyroku. Mając na uwadze treść całości wyroku Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że podanie daty [...] czerwca 2010 r. jest oczywistą omyłką Sądu. Ponadto błędne powołanie daty nie zmienia faktu, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 15/09 został wykonany [...] kwietnia 2010 r., co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia powołanego w skardze kasacyjnej art.141§4 P.p.s.a. w kontekście pominięcia w opisie stanu faktycznego postępowania przed Komendantem Głównym Policji w Gdańsku, które zakończyło się uchyleniem w całości decyzji organu pierwszej instancji nr [...] i [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, przyjąć należy, że wobec uznania, iż wykonanie wyroku stanowi wydanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku decyzji w dniu [...] kwietnia 2010 r., wskazane przez wnoszącego skargę kasacyjną dalsze etapy postępowania nie są istotne dla sprawy, zatem ich pominięcie przez Sąd nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Ze wskazanych wyżej przyczyn zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł odnieść skutku zamierzonego przez wnoszącego skargę kasacyjną. Brak jest również podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 154 § 1 i §3 powołanej ustawy, który opiera skarżący na błędnym - jego zdaniem- stanowisku Sądu, że do wykonania wyroku doszło [...] kwietnia 2010 r. Według autora skargi kasacyjnej wykonanie wyroku nastąpiło dopiero [...] listopada 2010 r., a więc po upływie terminu zakreślonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 15/09 i po wniesieniu skargi na niewykonanie powyższego wyroku. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Stosownie do treści art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność strona, po uprzednim wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. O niewykonaniu przez organ administracji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność możemy mówić wówczas, gdy organ zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a wskazanej ustawy nie wywiązał się z tego obowiązku. Zasadność wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. należy zatem oceniać w kontekście wykonania w zakreślonym terminie czynności nakazanej w sentencji wyroku, nie zaś w kontekście ostatecznego zakończenia sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, bez znaczenia dla ustalenia, czy organ wykonał wyrok sądu zobowiązujący do wydania w określonym terminie decyzji jest to, że strona nie zgadzając się z wydanym przez organ rozstrzygnięciem będącym wykonaniem tego wyroku złożyła odwołanie, którego rozpoznanie doprowadziło do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, oraz że na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ ten nie wydał powtórnej decyzji w sprawie. Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, gdy twierdzi, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt III SAB/Gd 15/09 został wykonany dopiero [...] listopada 2010 r., czyli w dniu, w którym Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku wydał powtórnie decyzję w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji wydając decyzje nr [...] i [...] w dniu [...] kwietnia 2010 r. wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego powołanym wyżej wyrokiem, zaś okoliczność, że decyzja ta została później uchylona nie ma znaczenia z punktu widzenia oceny wystąpienia przesłanki niewykonania wyroku w rozumieniu art. 154 § 1 P.p.s.a. Wyrok z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt III SAB/Gd 15/09 zobowiązujący Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku do wydania decyzji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku w wyniku złożonej skargi kasacyjnej uprawomocnił się dopiero 17 marca 2010 r., czyli w dniu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 1267/09). Termin do wykonania wyroku ze skargi na bezczynność upłynął [...] kwietnia 2010 r. Organ wydał decyzje nr [...] i nr [...] w dniu [...] kwietnia 2010 r., a zatem z sześciodniowym przekroczeniem terminu. W tym miejscu należy wskazać na treść art. 286 § 2 P.p.s.a, zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Z akt sprawy wynika, że [...] kwietnia 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku otrzymał odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie czekając na zwrot akt sprawy, wydał decyzję [...] kwietnia 2010 r., co jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji ostatecznie przesądza o minimalnym przekroczeniu terminu i uzasadnia brak podstaw do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. Wobec przyjęcia, że wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 15/09, nastąpiło [...] kwietnia 2010 r. na znaczeniu traci zarzut naruszenia art. 154 § 3 powołanej ustawy, zgodnie z którym wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Skarga J. M. opatrzona jest datą 18 października 2010 r., a zatem wykonanie wyroku zobowiązującego organ do wydania decyzji nastąpiło przed wniesieniem skargi. W związku z powyższym powołany przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.