II SA/Rz 574/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...], po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta T. obręb [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania T. P., decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2007 r. i umorzył wznowione postępowanie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na skutek skargi T. P., wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 565/07 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2007 r. oraz postanowienie tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2006 r. o wznowieniu postępowania. W motywach tego wyroku Sąd wskazał, że pismem z 6.07.2006 r. T. P. zakwestionował wykazaną w operacie ewidencji gruntów i budynków powierzchnię swoich działek nr 520 i 521. Powołując się na powierzchnię dawnej parceli gruntowej nr 483/1 wywodził, że powierzchnia działek powinna wynosić 1,0280 ha, a nie jak wykazano w operacie ewidencyjnym 0,96 ha. Pismo to posłużyło jako podstawa wznowienia postępowania, choć formalnie Prezydent Miasta wznowił je z urzędu. Organ nie ustalił przy tym wcześniej, czy T. P. rzeczywiście domagał się wznowienia postępowania. Ta okoliczność stanowiła istotną wadę postępowania, co czyniło także wadliwymi wydane w postępowaniu wznowieniowym decyzje. Dodatkowo w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. Sąd stwierdził naruszenie art. 151 k.p.a. poprzez wydanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania wznowieniowego. We wskazaniach do dalszego postępowania Sąd zalecił wezwanie T. P. do sprecyzowania żądania, a w szczególności do wyjaśnienia, czy domaga się on wznowienia postępowania zakończonego decyzją modernizacyjną lub innego, a jeśli tak to z jakich podstaw, czy też domaga się wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w trybie przewidzianym w art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 46 rozporządzenia wykonawczego i w odniesieniu do jakich działek, albo wszczęcia innego postępowania w trybie nadzwyczajnym. W zależności do sprecyzowanego żądania organ przeprowadzi postępowanie i rozstrzygnie sprawę w sposób odpowiadający poczynionym przez Sąd ustaleniom i obowiązującym przepisom prawa. Zgodnie z tymi wskazaniami organ I instancji wezwał T. P. o sprecyzowanie swojego żądania. W piśmie z dnia 5 czerwca 2008 r. T. P. podał, że domaga się wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta T. zmiany powierzchni działek nr 520 i 521 i wykazania, że łączna powierzchnia tych działek wynosi 1.0280 ha, a nie jak wykazano w operacie ewidencyjnym 0.9655 ha. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] odmówił wprowadzenia żądanych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta T. obręb [...]. W uzasadnieniu wskazał, że T. P. nie przedłożył żadnego dokumentu skutkującego zmianą danych ewidencyjnych. Nie uległ żadnym zmianom wykazany na mapie ewidencyjnej przebieg granic działek od chwili założenia ewidencji gruntów obrębu [...], a zgodnie z dokonanymi wówczas obliczeniami łączna powierzchnia działek objętych wnioskiem wynosiła 0.96 ha. W latach 2001-2003 została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów w trakcie której ze współrzędnych punktów załamania granic obliczono powierzchnię działek z dokładnością zapisu do 1m² i tak obliczona powierzchnia tych działek wynosi 0,9655 ha. Organ podkreślił, że wykazany na mapie ewidencyjnej przebieg granicy tych działek z działką nr 519 jest zgodny z granicą prawną ustaloną w trakcie rozgraniczenia zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt [...]. Odwołanie od tej decyzji złożył T. P., zarzucając, że w 1969 r. podczas zakładania ewidencji gruntów pominięte zostało postanowienie Sądu Powiatowego w T. z dnia 18 sierpnia 1969 r., sygn. akt [...], na podstawie którego jego ojciec M. P. został wpisany jako właściciel działek nr 520 i 521 o łącznej powierzchni 1,0280 ha. Zarzucił również, że na mapie ewidencyjnej błędnie został wykazany przebieg granicy jego działek z działką sąsiednią nr 519. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach wyjaśnił, że powierzchnia działki jest pochodną jej granic. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że od założenia ewidencji gruntów i budynków wykazany na mapie ewidencyjnej przebieg granic wymienionych wyżej działek nie uległ żadnej zmianie i podczas prowadzenia ewidencji gruntów i budynków nie popełniono żadnego błędu związanego ze sztuką geodezyjną. Z akt sprawy wynika, że Sąd Rejonowy w T. prawomocnym postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt [...] dokonał rozgraniczenia pomiędzy działkami nr 520 i 521, a działką sąsiednią nr 519. Tak ustalona granica prawna jest zgodna z wykazanym na mapie ewidencyjnej jej przebiegiem. Odnosząc się do zarzutu, że łączna powierzchnia działek nr 520 i 521 powinna wynosić 1,0280 ha, organ stwierdził, że jest on niezasadny. Stan katastralny dawnej parceli gruntowej nr 483/1, na którym zostało oparte postanowienie Sądu Powiatowego w T. z dnia 18 sierpnia 1969 r. odnosi się do cech fizycznych nieruchomości (w tym powierzchni), które charakteryzowały ją przed wielu laty przed założeniem ewidencji gruntów i budynków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Powołał się na stan katastralny parceli gruntowej nr 483/1, podnosząc, że wykazana w operacie ewidencyjnym powierzchnia działek nr 520 i 521 jest nieprawidłowa, a organy orzekające w przedmiotowej sprawie uchylają się od sprostowania błędu. Nie jest możliwe przyjęcie argumentacji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jakoby różnica w wykazanej powierzchni wynikała z błędów pomiaru, gdyż oznaczałoby to, że pomyłka wynosi 680 razy na 1 hektar, co jest oczywistym kuriozum. Skarżący zarzucił ponadto, że organy obydwu instancji zignorowały wskazówki zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2008 r. w zakresie ważności dokumentów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak już bowiem wcześniej wskazano, w sprawie niniejszej orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 565/07 uchylił postanowienie Prezydent Miasta z dnia [...] sierpnia 2006 r. o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. zatwierdzającą operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta T. obręb [...] oraz uchylił decyzje organów I i II instancji wydane po wznowieniu postępowania. Sąd uznał wznowienie postępowania za przedwczesne w świetle pisma T. P. i zalecił wyjaśnienie trybu załatwienia żądania skarżącego poprzez jego sprecyzowanie, a następnie przeprowadzenie postępowania odpowiadającego przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i przepisom wykonawczym, oraz rozstrzygnięcie sprawy w sposób odpowiadający poczynionym ustaleniom i obowiązującym przepisom prawa. Realizując wytyczne Sądu zawarte w tym wyroku Prezydent Miasta ustalił, że T. P. domaga się wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w trybie przewidzianym w art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr, nr 520 i 521 w zakresie ich łącznej powierzchni, która powinna wynosić 1,0280 ha. Będąca przedmiotem niniejszego postępowania ewidencja gruntów i budynków, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027) jest zbiorem danych, które stanowią podstawę planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami. Co do gruntów, zawiera ona informacje o ich położeniu, granicach, powierzchni, rodzajach użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczeniu ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, właścicielach i władających (art. 20 cyt. ustawy). Spełnia ona zatem funkcje informacyjno – techniczne, rejestrując stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Ewidencja ta powinna być zachowana w stanie aktualności, co wynika z art. 20 cyt. ustawy w związku z § 44 pkt 2 i § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Aktualizacji danych dokonuje się na podstawie przedłożonych dokumentów: prawomocnych orzeczeń, decyzji, aktów notarialnych, aktów normatywnych ilustrujących stan odmienny od uwidocznionego w operacie ewidencji gruntów (art. 20 w zw. z art. 23 cyt. ustawy i § 46 cyt. rozporządzenia). W praktyce oznacza to, że w toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w wymienionych dokumentach, w tym także rozstrzygać sporów dotyczących własności. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która ma charakter techniczno-deklaratoryjny i znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – z dnia 27.10.1998 r., sygn. akt II SA 1094/98, System Orzecznictwa LEX Nr 41305, z dnia 19.04.2001 r., sygn. akt II SA 862/00, LEX Nr 53361, z dnia 6.08.2003 r., sygn. akt SA/Rz 429/03, niepubl.). Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. W rozpatrywanej sprawie organy ewidencyjne zasadnie odmówiły wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów miasta T. obręb [...] w zakresie wykazania łącznej powierzchni działek nr 520 i 521 – 1,0280 ha. Skarżący domagał się wprowadzenia tych zmian w oparciu o postanowienie Sądu Powiatowego w T. z dnia 18.08.1969 r. Nr [...] w przedmiocie zasiedzenia, zniesienia współwłasności i działu spadku oraz mapę katastralną dołączoną do postępowania spadkowego, na której powierzchnię p.gr. 483/1 wykazano na 1,0280 ha. Z akt sprawy wynika, że zmiana powierzchni działek nastąpiła w 1969 r. przy założeniu ewidencji gruntów wsi M. i wynikała z bezpośredniego pomiaru granic na gruncie, na podstawie którego sporządzona została mapa ewidencyjna w skali 1:2000. Wówczas to parcela gruntowa 483/1 zmieniła oznaczenie na działki nr 520 i 521, a ich powierzchnię wykazano na 0,96 ha. W latach 2001-20003 w trakcie prowadzonej modernizacji gruntów mapa ewidencyjna została odnowiona w systemie metrycznym i ze współrzędnych punktów załamania granic, przyjętych na podstawie operatu założenia ewidencji gruntów, obliczono powierzchnię działek z dokładnością do 1 m² i wyniosła ona 0,9655 ha. Niewątpliwym jest także, że w przedmiotowej sprawie istniał spór graniczny dotyczący działek nr 519, 520 i 521, zakończony prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w T. Wydział I Cywilny Nr [...] z dnia 6 kwietnia 2006 r. o rozgraniczeniu. W rozpatrywanej sprawie nie mogą zatem odnieść zamierzonego rezultatu zarzuty skarżącego, wskazujące, że w trakcie postępowania rozgraniczeniowego posłużono się dokumentami określającymi błędną powierzchnię przedmiotowych działek. Nie jest także możliwe wykazanie powierzchni w oparciu o postanowienie Sądu Powiatowego w T. z 1969 r. Raz jeszcze należy podkreślić, że wszelkie dokumenty, w oparciu o które dokonuje się zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków, powinny posiadać walor aktualności. Według orzecznictwa oznacza to brak możliwości dokonywania zmian na podstawie aktów pochodzących z odległej przeszłości, wobec których brak pewności, że w okresie po ich wydaniu nie zaszły zmiany w stanie prawnym nieruchomości, w szczególności mające wpływ na kwestie własnościowe (wyrok NSA z dnia 17.02.1993 r., II SA 1155/92, ONSA 1994/2/61). Postanowienie Sądu Powiatowego w T. z 1969 r. stwierdza nabycie prawa własności parceli gruntowej nr 483/1 przez T. P. i w zakresie jej powierzchni odnosi się do stanu katastralnego, jaki istniał w tym czasie. Po tej dacie zaistniały nowe zdarzenia prawne – modernizacja ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], w trakcie której dokonano dokładnego obliczenia powierzchni działek nr 520 i 521, a decyzji w tym zakresie skarżący nie kwestionował (decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]) oraz dokonane przez Sąd Rejonowy w T. rozgraniczenie działek skarżącego z działką nr 519, które w istocie określa zasięg własności skarżącego w zakresie działek 520 i 521. Organy orzekające w sprawie prawidłowo zatem uznały, że skoro zmiany zaistniałe w trakcie modernizacji oraz w wyniku rozgraniczenia, odzwierciedlone zostały w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], a nowych dokumentów wskazujących na zmiany w zakresie danych podlegających ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków skarżący nie przedstawił, brak jest podstaw do uwzględnienia jego żądania. Nie są również zasadne zarzuty skargi wskazujące na zignorowanie wskazówek WSA w Rzeszowie zawartych w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. w zakresie ważności i hierarchii dokumentów. Kontrola przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, także w zakresie przytoczonego na wstępie art. 153 P.p.s.a. dowodzi, że wytyczne zawarte w uzasadnieniu tamtego wyroku zostały przez organy zrealizowane w całości. Należy przy tym nadmienić, że WSA w Rzeszowie nie wyrażał swojej oceny "ważności i hierarchii dokumentów" zgromadzonych w sprawie, natomiast bardzo wnikliwie zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego oraz stan prawny spornych nieruchomości. Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a. i w związku z tym skargę oddalił, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.