II SA/Kr 1334/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak (spr.) NSA Jan Zimmermann Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Wojewody z dnia 13 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M.J. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta L. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił PHPU "[...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy istniejącym budynku usługowo - handlowym zrealizowanym na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 1 sierpnia 2008r. znak: [...] polegających na: wykonaniu zadaszenia nad wejściem głównym, wewnętrznej instalacji wod-kan, p.poż., c.o., wentylacji, gazowej oraz kanalizacji opadowej, wewnętrznej instalacji elektrycznej oraz przebudowie zjazdu wraz z pasem włączenia i chodnikiem dla pieszych z drogi powiatowej [...]oraz drogi wewnętrznej i miejsc postojowych na działkach nr ewid. 1, 2 3, 4, 5, 6 obr. ewid. [...] miasto L. M.J. 19 czerwca 2010r. odwołał się od decyzji Starosty L. Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2010r. znak: [...] wydaną podstawie art. 28, art. 81 ust. 1 pkt. 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że rozpatrując odwołanie organ II instancji zobowiązany był w pierwszej kolejności zbadać, czy odwołanie pochodzi od osoby będącej stroną w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji, gdyż zgodnie z art. 127 § 1 kpa, jedynie strona posiada prawo do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej. W sytuacji zaś, gdy wnoszący odwołanie nie ma legitymacji strony, postępowanie staje się bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych, a organ odwoławczy zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Ponadto Wojewoda wskazał, że przy ustalaniu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie znajduje zastosowania przepis art. 28 kpa, lecz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zaś definicja obszaru oddziaływania obiektu została zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wojewoda wskazał, że z akt organu I instancji wynika, iż obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje działki nr ewid. 1, 2, 3,, 4 ,5 , 6 obr. ewid. [...] położone w L. i właścicieli tych nieruchomości uznano za strony postępowania. Natomiast M.J. nie był stroną tego postępowania i dlatego nie miał uprawnienia do zaskarżenia decyzji Starosty, która stała się ostateczna z dniem 8 czerwca 2010r. Wojewoda wyjaśnił, że w przypadku, gdy wnoszący odwołanie uzna, że ostateczna decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa lub wadliwa, ma możliwość wznowienia postępowania na podstawie przesłanek określonych w art. 145 § 1 kpa i w ramach tego postępowania możliwa jest weryfikacja ustalonego kręgu stron postępowania. Skargę na decyzję Wojewody wniósł M.J. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Starosty L. oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że decyzja wydana w dniu [...] września 2010r. jest drugą decyzją w sprawie budowy pawilonu handlowego. Pierwsza decyzja wydana została w dniu [...] sierpnia 2008r. i została uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 5 października 2009r., sygn. akt. II SA/Kr 112/09. Skarżący podkreślił, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2008r. był stroną, tak jak i pozostali sąsiedzi. Natomiast w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2010r. skarżący oraz wszystkie osoby sprzeciwiające się budowie tej inwestycji nie zostali przez organ l instancji uznani za strony. Skarżący zakwestionował umorzenie postępowania odwoławczego, gdyż jego zdaniem brak było bezprzedmiotowości postępowania. W ocenie skarżącego obszar oddziaływania inwestycji obejmuje jego działkę, ponieważ na jego działkę dociera hałas i światło z pawilonu handlowego, skarpa wzniesiona od strony ul. [...] powoduje zalewanie sąsiednich działek wodą. Poza tym skarżący podniósł, że krąg stron w postępowaniu powinien być ustalany na podstawie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W skardze podniesiono też zarzuty dotyczące prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę, wskazując na sprzeczność pozwolenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje w miejscu realizacji inwestycji głównie funkcję mieszkaniową. Skarżący zakwestionował też wysokość zrealizowanej inwestycji, konstrukcję zjazdu z drogi powiatowej, a także zarzucił, że jego wystąpienia kierowane do organów nadzoru budowlanego są wadliwie załatwiane. Wskazał także, że nie zostało zakończone postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. oraz w sprawie rozbiórki pawilonu handlowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z akt administracyjnych I instancji (k. [...]) wynika, że decyzja Starosty L. z dnia [...] maja 2010r. o udzieleniu pozwolenia na wykonania robót budowlanych była doręczana stronom w okresie od 18 maja 2010r. do 24 maja 2010r. Bezspornym jest, że skarżący M.J. nie był przez organ I instancji traktowany jako strona i decyzja nie została mu doręczona. Stosownie do art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Natomiast art. 127 § 1 kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie przysługuje stronie. To zaś, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego, ustalają organy na podstawie ogólnej normy zawartej w art. 28 kpa lub, jak w kontrolowanym postępowaniu, na podstawie art. 28 Prawa budowlanego. Oczywiście może zaistnieć taka sytuacja, że osoba, której przysługuje status strony w danym postępowaniu, z jakichś względów nie była traktowana jako strona przez organ. Pojawia się wtedy kwestia tego, jak traktować odwołanie wniesione przez taką osobę, jak obliczać termin do wniesienia przez nią odwołania i w jakiej kolejności te dwie czynności powinny być wykonane. Art. 127 § 1 kpa nie przyznaje prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji tylko tym podmiotom, które "były uznawane przez organ za strony", lecz wyraźnie mówi o "stronie". Należy przez to rozumieć, że także osoba, która nie była przez organ I instancji uznawana za stronę, może wnieść odwołanie. Odnośnie obliczania terminu do wniesienia odwołania przez taką osobę powszechnie przyjmuje się, że osoba, której nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie dopóki nie upłynął termin do jego wniesienia dla ostatniej z osób, którym organ doręczył decyzję (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2010r. sygn. akt I OSK 1126/09 oraz przytoczonych w tym wyroku orzeczeniach). Należy zatem ustalić, kiedy nastąpiło najpóźniejsze doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej i czternasty dzień od tego doręczenia jest ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania dla osoby, której nie doręczono decyzji pierwszoinstancyjnej. Po tym dniu decyzja staje się ostateczna i może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym (wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji). Zatem w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym należy uznać, że ostatnim dniem do wniesienia odwołania przez M.J. był 7 czerwca 2010r., czyli czternasty dzień od najpóźniejszego doręczenia decyzji Starosty L. , które nastąpiło 24 maja 2010r. (doręczenia dla E.D. – k. [...], dla inwestora – k. [...] oraz dla Burmistrza Miasta L. – k. [...] akt I instancji). Bezspornym jest, że M.J. wniósł odwołanie 19 czerwca 2010r. (k. [...]). Wynika z tego, że jego odwołanie zostało wniesione po terminie. Dla rozstrzygnięcia, czy prawidłowe było zaskarżone orzeczenie Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu wniesienia odwołania przez podmiot niebędący stroną postępowania, konieczne jest, jak wskazano wyżej, ustalenie kolejności czynności obowiązującej organ rozpatrujący odwołanie. Wojewoda podkreślił, że zobowiązany był w pierwszej kolejności zbadać, czy odwołanie pochodzi od osoby będącej stroną w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji. W ocenie Sądu jest to stanowisko błędne. Odwołanie jest bowiem czynnością procesową, której skuteczność zależy od jej dokonania w terminie, a w przypadku niedochowania terminu art. 134 kpa nakazuje organowi wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Ustalenie, czy został zachowany termin do wniesienia odwołania, ma bardzo istotne znaczenie, ponieważ rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie prowadzi do kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej, a tym samym do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 kpa). Zatem w kontrolowanym postępowaniu Wojewoda , rozpatrując odwołanie skarżącego, powinien najpierw ustalić, czy zostało ono wniesione w terminie. Jeśli nie, należało wydać postanowienie stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu oraz pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Dopiero wniesienie odwołania w terminie uprawnia do badania, czy zostało ono wniesione przez stronę. Tymczasem Wojewoda zamienił kolejność tych czynności i najpierw ustalał, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę. Takie działanie stanowiło naruszenie art. 129 § 2 w związku z art. 127 § 1, art. 16 i art. 134 kpa i w ocenie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać trzeba też na wadliwość postępowania Wojewody w zakresie ustalania, czy skarżący jest stroną. Organ I instancji dokonał swoich ustaleń, zaś organ odwoławczy tego nie zrobił, ograniczając się do przytoczenia ustaleń Starosty. Tymczasem organ odwoławczy nie może po prostu powołać się na ustalenia organu I instancji, lecz jest zobowiązany do dokonania własnych, także odnośnie wyznaczenia kręgu stron postępowania. Może oczywiście wykorzystać czynności organu I instancji, lecz powinien w odpowiedni sposób i zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa, przedstawić swoje stanowisko w uzasadnieniu. Jest to tym bardziej istotne w sytuacji, jaka zaistniała w kontrolowanym postępowaniu, kiedy to odwołanie zostało wniesione przez osobę nie uznawaną za stronę przez organ I instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewoda zobowiązany będzie orzec w przedmiocie odwołania wniesionego przez skarżącego z uwzględnieniem przedstawionej powyżej wykładni ww. przepisów. Ponieważ kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego i stwierdzone zostały uchybienia w zakresie formalnej kontroli odwołania, Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi wskazujących na wadliwość samego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącego równowartość uiszczonego przez niego wpisu.