II OSK 1478/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Polskich Zakładów [...] "[...]" w K. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1450/10 w sprawie ze skargi Polskich Zakładów [...] "[...]" w K. S.A. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1450/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] PZZ S. A. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], Prezydent Miasta Krakowa ustalił lokalizację drogi dla inwestycji "Budowa drogi dojazdowej od ul. [...] do ul. [...] wraz z chodnikami i infrastrukturą techniczną" - na działkach ewidencyjnych nr 223/3 (obręb 16 Śródmieście), 705/3, 657/33, 657/39, 657/38, 657/30, 609/22, 654/29, 654/25, 561/62, 654/27, 561/66, 653/3, 653/5, 704/5, 561/64, 561/56 (obręb 4 Śródmieście) oraz zatwierdził projekty podziału nieruchomości składających się z działek nr 223/1 (obręb 16 Śródmieście), 705/1, 657/22, 657/26, 657/25, 657/19, 609/21, 654/9, 654/23, 561/43, 654/24, 561/57, 653/1, 653/2, 704/4, 561/51 (obręb 4 Śródmieście). Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 ust. 1 - 4, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 721 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) oraz art. 104 § 1, 2 i 107 § 1 - 3 K.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 9 września 2008 r. Prezydent Miasta Krakowa złożył wniosek w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej drogi. Planowana inwestycja polegać miała na rozbudowie ul. [...] oraz budowie drogi dojazdowej łączącej ul. [...] z ul. [...] w K.. Istniejąca bocznica kolejowa, należąca do [...] S.A. w K. zostać miała zachowana. Skrzyżowanie projektowanej ulicy z bocznicą kolejową zaprojektowano pod kątem 73 stopni. Ze względu na przebieg bocznicy kolejowej w wykopie założono rozplantowanie skarp w rejonie skrzyżowania w celu zapewnienia widoczności dojazdowej. Przebieg projektowanej ulicy przez bocznicę kolejową poprowadzony powinien być tak, aby przejazd przez torowisko omijał istniejący rozjazd kolejowy. Minimalna odległość od rozjazdu wynosić będzie 0,8 m. W miejscu skrzyżowania drogi z bocznicą kolejową zaprojektowano przejazd jednopoziomowy, w nawiązaniu do istniejących rzędnych główki szyn. Ruch transportowy na bocznicy kolejowej po zrealizowaniu przejazdu odbywać się będzie po określeniu przez właściwy zarząd kolei kategorii przejazdu, w oparciu o rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996 r. Organ przyjął, że szczegóły rozwiązań należy uwzględnić na etapie opracowania projektu budowlanego dla przedsięwzięcia. Warunki bezpieczeństwa pojazdów drogowych oraz pieszych na przejeździe kolejowym należy określić na etapie opracowania dokumentacji projektowej. Opracowany projekt budowlany przejazdu kolejowego winien spełniać wymogi bezpieczeństwa użytkowników ruchu na przejeździe kolejowym, wynikające z przepisów ustawy z dnia 26 lutego 1996 r. o transporcie kolejowym oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że decyzja zatwierdza projekt podziału działki nr 609/21 na działki nr 609/22, 609/23, 609/24. Działka nr 609/22 przeznaczona pod drogę staje się z mocy prawa własnością Gminy Miejskiej Kraków z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanie się ostateczna, zaś odszkodowanie ustalone zostanie przez Prezydenta Miasta Krakowa w odrębnej decyzji; stan prawny pozostałych działek nie ulegnie zmianie. Organ wskazał ponadto, że rozpoznając wniosek o ustalenie lokalizacji drogi jest związany treścią żądania i nie bada jakie przesłanki legły u podstaw wystąpienia właściwego zarządcy z wnioskiem o ustalenie lokalizacji drogi oraz nie zajmuje się analizą ewentualnych strat dla przedsiębiorców i osób prywatnych w związku z przyszłą realizacją drogi, w tym strat związanych z niedojściem do skutku planów inwestycyjnych. Dla możliwości prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy ustawy istotne jest jedynie to, czy inwestycja dotyczy budowy lub rozbudowy drogi, która uzyska status drogi publicznej i czy z wnioskiem wystąpił zarządca drogi. Organ administracji, jest zatem zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Równocześnie zaznaczył, że dla przedmiotowej inwestycji w dniu 29 stycznia 2010 r. została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Odnosząc się do kwestii sporządzanego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mogilska – Chałupnika" organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 10 ustawy, w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Oznacza to, że decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi nie muszą być zgodne z planami zagospodarowania przestrzennego, jak również ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi przesądza o granicach pasa drogowego dla realizacji drogi oraz o sposobie zagospodarowania tego pasa, nie przesądza natomiast kwestii techniczno – budowlanych, w tym nie zatwierdza szczegółowych rozwiązań dotyczących, np. sposobu zabezpieczenia przejazdu przez bocznicę kolejową. Projektowana ulica, przecinająca bocznicę kolejową przejazdem zwykłym, nie ograniczy w żadnym stopniu działalności skarżącej. Ograniczenia w ruchu pojazdów, w tym wprowadzenie ograniczenia tonażu na przedmiotowym odcinku wraz z ewentualnymi odstępstwami od niego, będą przedmiotem projektu organizacji ruchu, zatwierdzonego przez zarządcę drogi. Kwestia sposobu korzystania z bocznicy pozostanie bezpośrednio w gestii dotychczasowego użytkownika. Po zrealizowaniu inwestycji, zarządca drogi nie będzie ograniczać możliwości doprowadzenia bocznicy kolejowej do wymaganych przepisami warunków bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Odwołanie od tej decyzji złożyły [...] S.A. w K., zarzucając, że została ona wydana przez organ, który podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, co stanowi naruszenie art. 25 § 1 i art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie przepisu art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 ustawy, poprzez niezamieszczenie w zaskarżonej decyzji jej adresatów i stron postępowania. Strona skarżąca podniosła, że Prezydent Miasta Krakowa powinien zostać wyłączony od rozpoznania sprawy, bowiem postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku Prezydenta Miasta Krakowa działającego w charakterze zarządcy drogi. Skutkiem wydania decyzji o ustaleniu przedmiotowej drogi będzie przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Gminy Miejskiej Kraków, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Krakowa. W ocenie strony sytuacja, w której Prezydent Miasta Krakowa rozpatruje sprawę z wniosku gminy na prawach powiatu (Gmina Miejska Kraków), którą jednocześnie reprezentuje, jest nieprawidłowa i skutkuje wydaniem decyzji wadliwej. Ponadto strona skarżąca podniosła naruszenie przepisu art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11 f ust. 1 ustawy poprzez niezamieszczenie w zaskarżonej decyzji jej adresatów i stron postępowania, wskazując, iż decyzja winna zawierać wszystkie elementy opisane w przepisach ogólnych, w tym w art. 107 K.p.a. Stronami postępowania, oprócz wnioskodawcy, są również właściciele wszystkich nieruchomości, na których ma zostać zlokalizowana inwestycja i właściciele nieruchomości sąsiednich, na które planowana inwestycja będzie miała wpływ i te osoby winny być uwidocznione w decyzji. Zarzucono także naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 106 § 4 oraz art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 ustawy, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak przedstawienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa skrzyżowania ul. [...] z linią kolejową, brak przedstawienia podstawy prawnej, na której odwołująca się uprawniona będzie do korzystania z istniejącej linii kolejowej oraz nieprawidłowe oznaczenie w zaskarżonej decyzji warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska. W odwołaniu podniesiono także, że Wojewoda Małopolski wydając decyzję z dnia 17 lipca 2009 r., którą uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia, zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia zasad korzystania z bocznicy kolejowej, zasad ochrony interesów użytkownika bocznicy kolejowej oraz określenia wymagań w zakresie bezpieczeństwa użytkowników projektowanej drogi. Prezydent Miasta Krakowa nie wypełnił określonych powyżej obowiązków, jak również nie dokonał uzupełnienia postępowania w sposób wskazany przez Wojewodę Małopolskiego. Strona skarżąca podniosła również, że Prezydent Miasta Krakowa wydając decyzję nie dokonał analizy czy projektowana droga, w szczególności jej skrzyżowanie z linią kolejową, spełniać będzie wymogi bezpieczeństwa. Ponadto decyzja organu I instancji nie zawiera informacji, w jaki sposób zostanie zapewnione bezpieczeństwo ruchu drogowego i pieszego. W decyzji nie zawarto informacji dotyczącej czasowego zamknięcia bocznicy kolejowej. Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nie zawiera prawidłowo przedstawionych wymagań dotyczących ochrony środowiska, w szczególności nie odniesiono się w ogóle do aktualnego stanu środowiska w rejonie inwestycji, jak również zabezpieczenia przed hałasem. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że zarzut dotyczący wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ podlegający wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, nie zasługuje na uwzględnienie. Katalog rozstrzygnięć, które zawiera decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest bowiem inny niż decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Organ wskazał na wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 503/10. Za niezasadny uznał zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 106 § 4 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 ustawy, bowiem organ I instancji zbadał materiał dowodowy i dokonał szczegółowego rozpoznania stanu faktycznego. Projektowana droga dojazdowa jest lokalizowana m. in. na działce nr 609/21, która zgodnie z ewidencją gruntów, jest własnością Skarbu Państwa i stanowi teren kolejowy. Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa został zatwierdzony projekt podziału działki nr 609/21 na działki o nr: 609/22 - przeznaczoną pod lokalizację drogi oraz 609/23 i 609/24 - pozostające w dotychczasowym władaniu. Z akt sprawy wynika, że na działce nr 609/21, będącej w użytkowaniu wieczystym PZZ, znajduje się bocznica kolejowa, pozostająca w zarządzie PZZ, wykorzystywana do celów transportowych. Organ powołując się na treść art. 4 pkt 10 ustawy o transporcie kolejowym zaznaczył, że bocznica kolejowa nie jest linią kolejową. Ponadto w decyzji organu I instancji wskazano, że inwestor nie będzie utrudniać ani ograniczać dotychczasowemu użytkownikowi dostępu do infrastruktury kolejowej w trakcie realizacji inwestycji oraz po jej zakończeniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyły [...] PZZ S.A. w K., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz decyzji pierwszoinstancyjnej, względnie o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. W skardze powtórzono zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Dodatkowo wskazano, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ rozpoznaje sprawę z wniosku jednostki samorządu terytorialnego, której jest jednocześnie przedstawicielem oraz, że organ taki powinien wyłączyć się od prowadzenia sprawy. Ponadto wskazano, odwołując się do treści art. 28 K.p.a., że zarówno Spółka, jak i inne wywłaszczane podmioty powinny zostać wskazane w sentencji decyzji. Zdaniem skarżącej, Prezydent Miasta Krakowa nie wypełnił obowiązków i nie dokonał uzupełnienia postępowania w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy, a brak ten nie został uzupełniony w postępowaniu przeprowadzonym następnie przez Wojewodę. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie później wydawana decyzja o pozwoleniu na budowę drogi, powinna zakreślać ramy planowanej inwestycji, w tym minimalny zakres zabezpieczeń, które powinny zostać wprowadzone na rzecz osób trzecich. Zaskarżona decyzja powinna przynajmniej wskazywać kategorie skrzyżowania drogi z linią kolejową oraz opis rozwiązań technicznych, które powinny zostać wprowadzone na etapie realizacji inwestycji, celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Już na obecnym etapie inwestor powinien określić spodziewany iloczyn ruchu, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996 r. W zaskarżonej decyzji nie określono czasu realizacji inwestycji, jakie prace będą prowadzone oraz czy wymagać będą wyłączenia bocznicy z użytkowania. To oznacza, że w rzeczywistości zarówno inwestor, jak i organ l instancji oraz Wojewoda pozostawili najistotniejsze z punktu widzenia PZZ kwestie nierozstrzygniętymi. W zaskarżonej decyzji brak jakiejkolwiek informacji, na jakiej podstawie prawnej opierać się będzie możliwość korzystania przez PZZ z części bocznicy kolejowej, która stanie się własnością Gminy, ani czy korzystanie takie będzie się wiązało z odpłatnością. Ponadto nie wskazano, kto będzie podmiotem zobowiązanym do zagospodarowania skrzyżowania drogi z bocznicą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę jako bezzasadną. Na wstępie rozważań wyjaśnił, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej złożony został 8 września 2008 r., a zatem stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 10 września 2008 r., w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), zwanej dalej ustawą drogową, w brzmieniu obowiązującym do 9 września 2008 r. Dalej, odwołując się do art. 2 ust. 1 tej ustawy, art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził, że w miastach na prawach powiatu, podmiot wnioskujący wszczęcie postępowania w przedmiocie lokalizacji drogi oraz podmiot wydający decyzję lokalizacyjną to prezydent miasta. Zamiarem ustawodawcy było zatem powierzenie temu organowi niejako podwójnej roli, tj. roli wnioskodawcy (strony) oraz organu administracji wydającego decyzję lokalizacyjną. Dodatkowo podmiot jest reprezentantem jednostki samorządu terytorialnego na rzecz którego, w oparciu o przepis art. 12 ust. 4 ustawy drogowej, przechodzi własność nieruchomości w liniach rozgraniczających teren przyszłej inwestycji drogowej. Regulacja taka nie jest – zdaniem Sądu - wewnętrznie sprzeczna. Fakt, że w stosunku do składnika majątkowego czy prawa należącego do jednostki, która jednocześnie jest organem administracji, inne podmioty formułują wnioski, żądania czy roszczenia inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego, sam w sobie nie przesądza, iż organ ten wyłączony jest z orzekania w sprawie tego wniosku czy roszczenia. Wyłączenia takiego nie sposób także zakładać z góry, w sytuacji, kiedy organ orzekający jest jednocześnie inicjatorem postępowania. W szczególności w obowiązującym porządku prawnym nie ma ogólnej regulacji uprawniającej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej. Sąd odnotował również, że nowelizacja ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., dokonana ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. i wprowadzenie przepisu art. 11f ust. 2, częściowo wyłączające prezydenta miasta na prawach powiatu z orzekania w sprawie postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (postępowanie to ma znaczenie szerszy zakres niż postępowanie o lokalizację drogi), wprowadza nowy stan prawny, którego nie było przed nowelizacją tej ustawy. Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie nie ma zastosowania Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03, gdyż dotyczy ona innego uregulowania - wywłaszczenia w oparciu ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze cel jaki ustawodawca zamierzał osiągnąć (przyśpieszenie budowy dróg publicznych), ograniczenia i obowiązki jakie nałożone zostały na organ w związku z wydaniem decyzji lokalizacyjnej w zakresie realizacji inwestycji drogowej oraz końcowy efekt (po zrealizowaniu inwestycji) w postaci obowiązku utrzymania tych dróg - w ocenie Sądu - nie sposób dopatrzyć się kolizji interesów prezydenta miasta na prawach powiatu jako organu administracji i jednocześnie strony tego postępowania, która to kolizja skutkować mogłaby wyłączeniem go od orzekania w sprawie. Sąd nie podzielił również poglądu strony skarżącej, że prezydent miasta na prawach powiatu (oraz podlegli mu pracownicy) wyłączony jest od udziału w sprawie jako pracownik na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., bowiem przepisy te regulują kwestię wyłączenia pracownika organu administracji z udziału w sprawie, z uwagi na jego osobistą sytuację w relacji z samą sprawą lub ze stroną tego postępowania. Natomiast okoliczności na jakie powołuje się strona skarżąca nie wskazują na jakikolwiek osobisty związek Prezydenta Miasta Krakowa ze sprawą czy stronami tego postępowania. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut strony skarżącej w zakresie w jakim podniosła, że decyzja jest wadliwa z uwagi na niezamieszczenie w niej adresatów i stron postępowania, co narusza art. 107 K.p.a., oraz że błędny jest pogląd organu, iż strona skarżąca nie jest stroną tego postępowania, a jedynie podmiotem uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony. Uchybienie to może być traktowane jako inne naruszenie przepisów postępowania (z całą pewnością nie jest to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego), które jednakże nie miało wpływu na rozstrzygnięcie - nie stanowi zatem podstawy do uchylenia decyzji. Fakt, że organ II instancji określił skarżącego jako podmiot na prawach strony jest także bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący był bowiem od początku tego postępowania traktowany jako jego strona. Sąd uznał, że badana decyzja lokalizacyjna zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 7 ust. 1 ustawy, a zakres i szczegółowość zawartych w niej opisów jest w pełni wystarczająca. Podkreślił, że decyzja o lokalizacji drogi ma na celu wytyczenie nowego szlaku drogowego i nabycie własności terenu pod drogi na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Nie ma natomiast szczegółowo opisywać warunków prowadzenia przyszłej inwestycji czy też rozwiązań technicznych jakie inwestycja ta powinna czy też musi spełniać lub wskazywać podstaw prawnych korzystania przez inne podmioty z urządzeń znajdujących się granicach inwestycji. Są to okoliczności rozważane na dalszych etapach postępowania - w szczególności w postępowaniu o pozwolenie na budowę oraz kwestie dotyczące czynności prawnych dokonywanych przez zainteresowane strony (podstawa prawna korzystania w przyszłości z bocznicy kolejowej przez skarżącego). Te same uwagi Sąd odniósł do zarzutu, że zaskarżona decyzja została podjęta z niedostatecznym rozważeniem interesów strony skarżącej, gdyż budowa drogi zakłóci transport kolejowy surowców do zakładu i wydaje się koniecznym częściowe zamknięcie bocznicy kolejowej, przez który odbywa się ten transport. Końcowo Sąd uznał, że organ I instancji zastosował się do wskazań jakie w swej decyzji uchylającej pierwotną decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi dojazdowej od ul. [...] do ul. [...] zawarł Wojewoda Małopolski - odnośnie korzystania z bocznicy kolejowej, zasad ochrony użytkownika tej bocznicy oraz określenia wymagań bezpieczeństwa użytkowników projektowanej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły [...] PZZ S.A. w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów niniejszego postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: - art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja została wydana przez organ, który podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu; - art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11c oraz art. 7 ust. 1 ustawy drogowej, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji skargi pomimo, iż w zaskarżonej decyzji nie zamieszczono jej adresatów i stron postępowania; - art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 106 § 4 oraz art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy drogowej, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji skargi mimo, że zaskarżona decyzja wydana została bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zawiera elementów wymaganych ustawą, a mianowicie brak w niej przedstawienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa skrzyżowania ul. [...] z linią kolejową oraz podstawy prawnej, na której PZZ uprawniona będzie korzystać z istniejącej linii kolejowej, mimo że linia ta stanie się własnością Gminy Miejskiej Kraków a także prawidłowego oznaczenia w zaskarżonej decyzji warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska; - art. 134 § 1 P.p.s.a., a to poprzez nierozpoznanie zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które uniemożliwiało dokonanie kontroli jej zasadności w toku kontroli instancyjnej. Uzasadniając powyższe zarzuty powielono w większości argumentację prezentowaną w skardze. Dodatkowo wywiedziono, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz poglądy doktryny, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ rozpoznaje sprawę z wniosku jednostki samorządu terytorialnego, której jest jednocześnie przedstawicielem oraz, że organ taki powinien wyłączyć się od prowadzenia sprawy. W razie konieczności wyłączenia pracownika prowadzącego sprawę, którym jest osoba piastująca stanowisko organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, niedopuszczalnym jest również dalsze prowadzenie sprawy przez pracowników podległych temu organowi oraz działających na podstawie udzielonego przez ten organ upoważnienia. Nie zgodzono się z interpretacją Sądu wyrażoną na tle art. 11f ust. 2 ustawy drogowej , w brzmieniu obowiązującym po dniu 10 września 2008 r. i stwierdzono, że skoro starosta nie powinien orzekać w sprawie ograniczenia własności nieruchomości, to w sytuacji braku odpowiedniej, szczegółowej regulacji, tym bardziej nie powinien orzekać w sprawie wywłaszczenia tej nieruchomości. Wniosek taki wynika z systemowej wykładni przepisów prawa, w tym przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa nie reguluje wprost sytuacji, gdy w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji drogi ten sam podmiot działa w imieniu wnioskodawcy i jest organem powołanym do rozpoznania sprawy. Ponadto istnieją przepisy, które przewidują niedopuszczalność orzekania przez starostę w sprawach, w których w drodze decyzji następuje ograniczenie korzystania z nieruchomości na rzecz jednostki, w ramach której funkcjonuje starosta. Również przepisy ogólne (art. 24 K.p.a.), które mają zastosowanie w każdym postępowaniu, w tym w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji drogi, przewidują możliwość i konieczność wyłączenia pracownika organu w określonych sytuacjach, rzutujących na bezstronność tego organu. W konsekwencji - zdaniem skarżącej kasacyjnie - wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta Krakowa, w postępowaniu wszczętym z jego wniosku, sprawia, iż akt ten dotknięty jest rażącą wadliwością. Wskutek zaakceptowania tej wady przez Wojewodę, wadliwa jest również decyzja tego organu. Nie zgodzono się również z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że brak powołania w decyzji, wydanej w sprawie ustalenia lokalizacji drogi, stron postępowania był dopuszczalny, ponieważ jest to kłopotliwe z uwagi na liczbę stron. W tym zakresie argumentowano, że odstąpienie od wskazania stron postępowania i adresatów decyzji było sprzeczne z prawem, ponieważ wydane decyzje stanowią podstawę zmiany stanu własności wywłaszczanych nieruchomości oraz mogą stanowić podstawę egzekucji. Brak oznaczenia adresata decyzji - strony, której odebrano prawo własności lub jej części - powoduje, że w praktyce niemożliwym może okazać się dokonanie wpisu zmian stanu własności nieruchomości w księdze wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 6268 § 2 K.p.c., rozpoznając wniosek o wpis, sąd wieczystoksięgowy bada treść i formę wniosku, dołączonych do wniosku dokumentów oraz treść księgi wieczystej. Ponadto przepis art. 34 ustawy o księgach wieczystych i hipotece zapewnia ciągłość wpisów, polegającą na tym, że dopuszczalność wpisu jest uzależniona od uprzedniego lub równoczesnego ujawnienia osoby, której prawo ma być wpisem dotknięte. Powyższe oznacza zaś, że sąd wieczystoksięgowy nie będzie miał praktycznej możliwości dokonania wpisu przeniesienia własności ze skarżącej na rzecz Gminy Miejskiej Kraków, na podstawie decyzji będących przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, ponieważ nie wskazują one podmiotu, któremu własność zostaje odebrana. Po wtóre, zaskarżone decyzje mogą stanowić podstawę egzekucji prowadzonej w celu wydania wywłaszczonych nieruchomości. Fakt, iż zaskarżone decyzje nie wskazują ich adresatów powodują, iż są one niewykonalne. Na ich podstawie nie sposób bowiem zidentyfikować zobowiązanego do wydania nieruchomości, który mógłby następnie zostać ujawniony w tytule wykonawczym (por. art. 27 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Dalej dowodzono, że w sytuacji, w której organy administracji stwierdziły, iż inwestycja naruszać będzie prawnie chronione interesy osób trzecich, organy te powinny były szczegółowo określić zakres dopuszczalnej ingerencji. Tymczasem, organy pominęły zupełnie kwestie decydujące o dostępie terenów skarżącej do sieci kolejowej, nie wypowiedziały się na temat sposobu korzystania z należącej do skarżącej bocznicy w fazie realizacji inwestycji. Braki te stanowią samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonych aktów. Końcowo zarzucono, że Sąd I instancji nie rozpoznał zarzutu naruszenia przez organ administracji II instancji art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., co oznacza, że orzeczenie zostało wydane pomimo nierozważenia całokształtu twierdzeń strony. Tym samym, istnieje prawdopodobieństwo, iż orzeczenie to jest wadliwe, co uzasadnia jego uchylenie na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Ponadto uchybienie Sądu I instancji nie może zostać naprawione przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ takie działanie pozbawiłoby skarżącą możliwości sprawdzenia prawidłowości rozstrzygnięcia w ramach kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, w tym także zarzucie wydania decyzji przez organ, który podlegał wyłączeniu, a zatem ten ostatni zarzut podlegał rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Przede wszystkim należało zwrócić uwagę, że kwestia konieczności wyłączenia organu I instancji w sprawie będącej przedmiotem skargi, była przedmiotem szczegółowej analizy ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i generalnie poglądy wyrażone w tej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należy podzielić. Trafnie zwrócono uwagę, że w obowiązującym porządku prawnym nie ma ogólnej regulacji uprawniającej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano już uwagę na szczególny charakter postępowania prowadzonego w sprawie lokalizacji drogi publicznej, którego podstawę prawną stanowiły przepisy ustawy drogowej. I tak w bogato uargumentowanym wyroku z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10 ( publ. na stronie internetowej NSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA) zwrócono uwagę na to, że art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a., którego naruszenie zarzucono także w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czyli odsyła do podstaw wznowienia postępowania administracyjnego. Art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i 27. Przepis art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego normuje kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które daje podstawy do zastosowania sankcji w szczególności pozbawienia mocy obowiązującej decyzji ostatecznej przez jej uchylenie i otworzenie możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji ostatecznej, jako odstępstwo od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej, zamyka dopuszczalność wykładni rozszerzającej podstaw wznowienia i obowiązek uwzględnienia przesłanek negatywnych, które wyłączają uchylenie decyzji. Przechodząc do przepisów ustawy drogowej w przywołanym wyroku stwierdzono, że w wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączalności ról procesowych: organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wymaga to pogodzenia określonych wartości, a pogodzenie takie, które nie powoduje pozbawienia państwa działającego przez organy państwowe możliwości wykonywania zadań publicznych. Wykonywanie kompetencji w zakresie administracji publicznej nie stanowi wyłącznie przyznania korzyści wspólnotom samorządowym, ale też Skarbowi Państwa. Tak według art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych. Prowadziłoby to do wywodzenia podstaw do wyłączenia organów administracji rządowej. Wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego, nie znajduje podstaw. Wskazują na to zmiany w ustawach materialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki wprowadził instytucję wyłączenia organu. Na te rozwiązania powołano się w zaskarżonym wyroku. Powołana ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Należy podkreślić, że wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych (art. 7 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora – zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora. Należy też podkreślić, że jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa. Przepis art. 5 ust. 1 powołanej ustawy drogowej należy zastosować przy tym nie jako wniosek o wszczęcie postępowania, a jako wniosek materialnoprawny. W konkluzji tej części rozważań Sąd w przywoływanym wyroku wskazał, na rozwiązanie przyjęte w art. 9 ust. 3 ustawy drogowej, który stanowił że "W postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki". Z tego rozwiązania wynika obowiązek szczególnej rozwagi w kontroli zgodności z prawem decyzji, zakaz wykładni rozszerzającej przepisów prawa procesowego, w tym przepisów o wyłączeniu organu administracji publicznej. Oparcie kontroli zaskarżonej decyzji na wykładni rozszerzającej przepisów prawa postępowania administracyjnego bez ustalenia czy w sprawie przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu naruszono zasadę ogólną prawdy obiektywnej może prowadzić do formalizmu sędziowskiego. Art. 145 § 1 K.p.a. regulując ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego musi być stosowany łącznie z art. 146 § 2 K.p.a., co oznacza, że tylko takie naruszenie przepisów prawa postępowania administracyjnego jest podstawą do uchylenia decyzji, gdy daje podstawę do innego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zwrócić przy tym uwagę należało także na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r., sygn. II OW 47/08 (System Informacji prawnej LEX nr 515651), wskazujące na starostę jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o ustalenie drogi gminnej, wydane wprawdzie w innym stanie faktycznym, ale w sposób wyraźny akcentujący prymat przepisów ustawy drogowej w stosunku do innych regulacji prawnych, dotyczących lokalizacji inwestycji, także w zakresie właściwości organów. Nie jest usprawiedliwiony zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisu art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy drogowej (w skardze kasacyjnej powołano także nieistniejący przepis art. 11c ustawy drogowej) na skutek nie oznaczenia w decyzji stron postępowania. Przepisy ustawy drogowej przewidują własny, szczególny tryb doręczania decyzji o lokalizacji drogi. I tak zgodnie z art. 7 ust. 2 – 4 ustawy drogowej przewidywały, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Przepisy powyższe (ust. 2 i 3) stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wydanej przez organ drugiej instancji. Z tego unormowania wynika wprost, że to wnioskodawca jest bezpośrednim adresatem decyzji i on też powinien być w decyzji wymieniony. Pozostałe strony są uczestnikami tego postępowania i w stosunku do nich obowiązuje wskazany w ustawie tryb zawiadamiania o jej wydaniu i tryb ten niewątpliwie przez organy obu instancji został zachowany. Zarzut braku zawiadomienia lub niewłaściwego zawiadomienia strony skarżącej nie pojawił się ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej, wobec czego nie można przyjąć, iż niewymienienie tego podmiotu w osnowie decyzji administracyjnej miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że organy w zawiadomieniach wydanych w trybie tego przepisu, wskazały imiennie strony tego postępowania, a wśród nich skarżącą i stronom tym doręczyły odpisy wydanych przez siebie decyzji. Wszelkie wymogi ustawowe w tej materii zostały zrealizowane, bo stosowne obwieszczenia wywieszono we właściwych urzędach gmin i zamieszczono w prasie lokalnej. Przy czym zainteresowane podmioty to te, które posiadają tytuł do nieruchomości położonych w obszarze planowanej drogi. Skarżąca nie może omawianego zarzutu podnieść w innym kontekście, niż tylko w granicach własnych uprawnień. Te zaś nie zostały naruszone. Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 7, 77 § 1, art. 106 § 4 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 7 ust. 1 ustawy drogowej, na skutek niezawarcia w decyzji wymagań dotyczących bezpieczeństwa przyszłego skrzyżowania drogi z bocznicą kolejową, niewskazania podstawy prawnej, na której strona uprawniona będzie do korzystania z bocznicy oraz nieprzedstawienia wymagań ochrony środowiska, zwrócić należy uwagę na to, że kwestie te zostały szeroko omówione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a organ odwoławczy odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, dotyczących m. in. poruszanych zagadnień. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy drogowej nie określają precyzyjnie jak szczegółowo powinna wyglądać analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, czy liniami kolejowymi, jak również określenia drobiazgowych zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. W konsekwencji nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów ustawy drogowej przez Sąd I instancji, bowiem Sąd ten prawidłowo uznał, że w decyzji zawarto prawidłowe rozwiązanie skrzyżowania lokalizowanej drogi z linią kolejową użytkowaną przez skarżącą, w tym także wytyczne związane z zapewnieniem bezpieczeństwa użytkowników. W wyroku z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1007/10 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że prawidłowości dołączonych do wniosku GDDKiA dokumentów nie można kwestionować tylko dlatego, że we własnym interesie za jedyne prawidłowe uznajemy własne wyobrażenia ich szczegółowości, które jednak nie posiada odzwierciedlenia w obowiązującym w momencie wydawania decyzji (...) stanie prawnym. Oczywiście zapewne pożądanym byłoby, aby załączniki wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi były tak szczegółowe, jak chce tego strona skarżąca. Co więcej, nie ma przepisu, który sprzeciwiałby się nawet największemu uszczegółowieniu dołączanych do wniosku analiz. Należy jednak podkreślić, że żaden przepis prawa nie stawia obowiązku aż takiej precyzji przed wnioskodawcą (...). Organ administracyjny nie ma też obowiązku wkraczania w przyszłe relacje cywilnoprawne, dotyczące stosunków o charakterze zobowiązaniowym, łączących przyszłego właściciela działki, na której położona jest bocznica, ze stroną skarżącą, które to relacje wiązać się będą z użytkowaniem bocznicy kolejowej. Zarzut pominięcia w decyzji wymogów środowiskowych nie został ani rozwinięty ani uargumentowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co wyklucza możliwość jego skutecznego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, tym bardziej, że w treści uzasadnienia organu administracyjnego I instancji wprost wskazano warunki ochrony środowiska i wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, a ponadto zwrócono uwagę, że dla przedmiotowej inwestycji została w dniu 29 stycznia 2010 r. wydana ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie doszło też ze strony Sądu I instancji do naruszenia przepisu art. 134 P.p.s.a. na skutek nierozpoznania zarzutu braku właściwego uzasadnienia decyzji odwoławczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu swego orzeczenia stwierdził, że decyzja zawiera wszystkie składniki wymagane przepisem art. 7 ust. 1 ustawy drogowej, a zakres i szczegółowość zawartych w niej opisów jest wystarczająca. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie precyzuje w jakim zakresie uzasadnienie decyzji organu dotknięte jest wadami i w jakim stopniu wpływa to na wynik sprawy. Samo stwierdzenie, że tym samym "istnieje istotne prawdopodobieństwo, iż orzeczenie to jest wadliwe" nie jest wystarczające do uwzględnienia tak postawionego zarzutu kasacyjnego. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. W skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem -przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo powołanie tego przepisu ani wykazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub przynajmniej współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie wyroku. Takiego wywodu uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera, co wyklucza możliwość uzupełnienia tego rodzaju braku przez Naczelny Sąd Administracyjny we własnym zakresie i domyślanie się jakiego rodzaju negatywny wpływ zarzuconego uchybienia na wynik sprawy autor skargi kasacyjnej miał na myśli. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.