IV SA/Wa 2195/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w W.. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, iż decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie SKO, z prawidłowych ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy m.in. w zakresie kontynuacji funkcji. Z analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu przeprowadzonej w sprawie, na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), wynika, że na analizowanym terenie występuje zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna. Za prawidłowe Kolegium uznało ustalenia organu wskazujące na to, że w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje ciągłość funkcji zabudowy. Odnosząc się do zarzutów poniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wywiódł, że w decyzji o warunkach zabudowy przeważają elementy informacyjne i wytycza ona podstawowe warunki ukształtowania projektowanej inwestycji w sposób wiążący dla projektanta obiektu inwestycyjnego oraz organu wydającego pozwolenie na budowę. Uszczegółowienie wszystkich wymagań nastąpi w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o przedstawioną przez inwestora pełną dokumentację projektową. Ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona w całości, a podejmowane w ramach tej ochrony czynności nie mogą wykraczać poza ramy określone przepisami prawa i nadmiernie ograniczać właściciela w wykonywaniu swojego prawa do zagospodarowania terenu. Kwestie związane z konkretną lokalizacją inwestycji na działce inwestora (w tym ewentualne usytuowanie w jej granicy) nie mogą być przesłankami orzekania sygn. akt IV SA/Wa 2195/10 przez organy administracji w przedmiocie warunków zabudowy. Kwestia ta, z punktu widzenia minimalnych wymagań określonych normatywnie warunkami technicznymi dla budynków jest badana na etapie odrębnego postępowania administracyjnego związanego z koniecznością uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. M., wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że SKO wydając decyzję nie wzięło pod uwagę przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaskarżone decyzje określają bowiem szerokość elewacji frontowej - bez zmian, zaś rozbudowę w głąb działki do szerokości istniejącego budynku - tj. do 9,5 m. Zdaniem skarżącej ten zapis upoważnia inwestora do dokonania rozbudowy budynku na całej szerokości istniejącego budynku. Z uwagi na okoliczność, iż budynek jest zlokalizowany w odległości kilkudziesięciu centymetrów od granicy działki powoduje, w ocenie skarżącej, że decyzja o warunkach zabudowy dopuściła możliwość rozbudowy budynku w odległości mniejszej od granicy, niż to zostało określone w § 12 ust. 1 i § 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Zdaniem skarżącej z uwagi na to, iż kwestionowane rozstrzygnięcie wkracza w sposób wykonywania przez nią prawa własności, ono również powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie, z jakich względów zezwala na odstępstwo od regulacji przyjętej w przywołanym § 12 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na to, iż planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przez uzyskaniem pozwolenia na budowę konieczne jest uzyskanie decyzji o ustaleniu sygn. akt IV SA/Wa 2195/10 warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z art. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm. - dalej zwanej upzp) każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawana na podstawie przepisów upzp, określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które następnie podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji. Jak stanowi art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 - 5 tegoż przepisu, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Zatem decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie promesę świadczącą o tym, że realizacja planowanego zamierzenia jest dopuszczalna na danym terenie w świetle obowiązujących przepisów, w tym przepisów szczególnych. To, czy inwestycja zostanie zrealizowana zostanie rozstrzygnięte dopiero na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Po uzyskaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ma miejsce, na wniosek dysponenta prawa do nieruchomości, przejście do postępowania administracyjnego regulowanego przez przepisy Prawa budowlanego oraz przez normy dotyczące warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w ustawie -Prawo budowlane oraz przepisach wykonawczych wydanych na jego podstawie, w tym warunkach technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z sygn. akt IV SA/Wa 2195/10 dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. II OSK 1643/09, oraz wyrok NSA z dnia z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1898/09). Tyczy to także możliwości uzyskania zgody na odstępstwa. Z tego względu nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skarżącej dotyczący odległości projektowanego budynku od budynku, w którym zamieszkuje i granicy należącej do niej nieruchomości. Zarzut ten dotyczy bowiem kwestii, która nie jest przedmiotem rozstrzygnięć zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Zarzut dotyczy warunków techniczno - budowlanych określanych w pozwoleniu na budowę, a więc winien być podnoszony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy jest bowiem przedwczesny. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł także w zaskarżonych decyzjach naruszenia prawa, które powodowałoby konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym spełnia wymogi określone tak w ustawie, jak też w rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykazała ona, że planowana zabudowa jest dopuszczalna i odpowiada funkcji istniejącej na analizowanym obszarze. Późniejsze doręczenie załączników do decyzji organu I instancji jakkolwiek stanowiło naruszenie obowiązujących przepisów, nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy zważywszy, iż skarżąca skorzystała z możliwości złożenia odwołania i ustalenia zobrazowane w załącznikach poznała, do czego nawiązało odwołanie. Stosownie do treści § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza zgodnie z nakazem wynikającym z § 3 rozporządzenia wokół działki budowlanej obszar analizowany i na nim przeprowadza sygn. akt IV SA/Wa 2195/10 analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 - 5. Wyniki tej analizy, zawierające również część graficzną i tekstową stanowią załącznik do przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu obszar analizowany został w rozpatrywanej sprawie wyznaczony w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto organy rozpoznające sprawę podjęły decyzje po dostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, niezbędnych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia i właściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego określając, że rozbudowa ta ma być poprowadzona w głąb działki inwestora. Szerokość elewacji frotowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość głównej kalenicy dachu, kąt nachylenia dachu, układ połaci dachowych oraz powierzchnię biologicznie czynną również ustalono na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy, także w zgodzie z powołanym rozporządzeniem. Poczynione ustalenia dla nowoprojektowanej zabudowy wskazują, że pozostaje ona w zgodzie z istniejącą zabudową zlokalizowaną w sąsiedztwie i spełnia wymogi określone w art. 61 upzp. Odmienną kwestią jest natomiast nieuprawniona realizacja zamierzonej zabudowy przez inwestora w miejscu i o gabarytach przez niego przyjętych, bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. To bezprawne działanie inwestora, podjęte już po uzyskaniu warunków zabudowy, nie ma jednakże wpływu na ocenę prawidłowości decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji SKO z dnia [...] września 2010 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.