II SA/Kr 1307/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Produkcyjnej w B. na uchwałę Rady Gminy w Babicach z dnia 19 września 2007 r. nr X/78/2007 w przedmiocie gospodarki odpadami w Gminie Babice postanawia: skargę odrzucić. Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy w Babicach z dnia 19 września 2007 r., nr X/78/2007 w przedmiocie gospodarki odpadami w Gminie Babice wnosząc o stwierdzenie niezgodności z prawem tej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zarówno ogólna regulacja art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, jak i regulacja szczególna art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowiąca, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przewidują wymóg przed wniesieniem skargi do Sądu wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Zrealizowanie ustawowego wymogu wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia należy analizować i oceniać w każdym indywidualnym przypadku uwzględniając przy tym charakter uchwały (bądź zarządzenia) podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, która narusza w ocenie skarżącego jego interes prawny lub uprawnienie. Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i ma do niej zastosowanie cytowany wyżej art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Strona skarżąca wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą pismem z dnia [....] 2010 r., które wpłynęło na dziennik podawczy Urzędu Gminy w Babicach w dniu 14 lipca 2010 r. Urząd gminy rozumiany jako zorganizowany zespół osób, przydany organowi administracyjnemu do pomocy w wykonywaniu jego funkcji należy traktować jako jednostkę nie służącą wyłącznie do obsługi organu wykonawczego gminy, ale i do obsługi rady gminy (zob. komentarz do art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w: W. Kisiel, S. Płażek, P. Chmielnicki, P. Dobosz, M. Mączyński, P. Kryczko, K. Bandarzewski). Należy zatem przyjąć, że wezwanie datowane na dzień 13 lipca 2010 r. zostało skutecznie wniesione do Rady Gminy w Babicach. Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270). Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną. Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi – bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy Babice nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 2 września 2010 r. podpisane przez Przewodniczącą Rada Gminy Babice, które strona skarżąca uznaje za odpowiedź na jej wezwanie. Z jednoznacznej treści tego pisma wynika jednak, że zawiera ono jedynie informację, że Rada Gminy Babice nie zajęła stanowiska w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Jest to informacja o braku podjęcia w sprawie działań przez radę gminy udzielona przez przewodniczącą tej rady. Nie jest to zatem odpowiedź rady gminy na wezwanie strony skarżącej. Pisma tego nie można uznać za odpowiedź na wezwanie również z tego względu, że nie ma ono formy uchwały Rady Gminy Babice, a tylko w takiej formie rada gminy jako organ kolegialny może wyrażać swoje stanowisko. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie zajęcie stanowiska w sprawie wezwania przez inny organ niż rada gminy i poinformowanie o tym wzywającego nie może być traktowane jako stanowisko rady gminy, jeżeli rada w tym przedmiocie nie zajmowała stanowiska. W takim przypadku, bez względu na przyczyny nie zajęcia w sprawie stanowiska przez radę, należy przyjąć, że rada gminy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie (postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 1009/06. Skoro Rada Gminy Babice nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie datowane na dzień 13 lipca 2010 r., to skarga powinna być wniesiona w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, tj. najpóźniej w dniu 13 września 2010 r. Tymczasem skarga sporządzona została w dniu 29 września 2009 r. i nada przesyłką pocztową bezpośrednio do WSA w Krakowie w dniu 30 września 2009 r. WSA w Krakowie przesłał skargę pismem z dnia 4 października 2010 r. do Rady Gminy Babice nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 5 października 2010 r. Z zasady wnoszenia skarg za pośrednictwem organu administracji publicznej (art. 54 § 1 cytowanej ustawy) wynika, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu sąd ten powinien przekazać niezwłocznie skargę właściwemu organowi administracji. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 z późn. zm.) decyduje wówczas – zgodnie z orzecznictwem - data przekazania skargi przez sąd. Oznacza to, że skarga została zarówno sporządzona, jak i wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.