I OSK 1091/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 640/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 640/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie dotyczącej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 5, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Starosta L.i orzekł zwrot na rzecz K. G nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...], położona w L. przy ul. [...], obręb geodezyjny [...] - Rury Wizytkowskie, arkusz mapy 2, stanowiącej część aktualnej działki nr [...], której właścicielem, zgodnie z zapisem zamieszczonym w dziale II księgi wieczystej nr [...], jest Gmina L.. Jednocześnie organ zobowiązał K. G do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, powiększonej o kwotę stanowiącą wzrost wartości nieruchomości po wywłaszczeniu, ustaloną na dzień wydania niniejszej decyzji na łączną kwotę 10.545,63 zł. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: Prezydent Miasta Lublin, K. G oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w L.. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Wojewoda Lubelski stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w L. uznając, że Spółdzielnia ta nie wykazała, iż posiada przymiot strony w tym postępowaniu. Organ wskazał, iż stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, prowadzonego na podstawie art. 136-142 ustawy o gospodarce nieruchomościami są wyłącznie Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego (podmioty, na rzecz których dokonano wywłaszczenia) oraz były właściciel lub jego spadkobierca, gdyż taka decyzja kształtuje ich sytuację prawną. Tylko te podmioty posiadają interes prawny w postępowaniu administracyjnym i im przysługuje prawo wniesienia odwołania do organu drugiej instancji. Natomiast inne podmioty wnoszące odwołanie muszą wykazać swój indywidualny interes prawny. Organ drugiej instancji podniósł, iż z akt sprawy wynika, że postępowanie przed Starostą toczyło się z udziałem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L., której została doręczona decyzja. Jednocześnie wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania o zwrot, stanowi własność Gminy L. co wynika z odpisu księgi wieczystej Nr [...]. W ocenie organu, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie wykazała, że ma w sprawie interes prawny. Nie jest bowiem użytkownikiem wieczystym nieruchomości, jak również następcą prawnym byłego, bądź aktualnego właściciela nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, iż nieruchomość nie została w żadnej prawnej formie udostępniona Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. przez jej właściciela Gminę L., na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 592/08. Organ podkreślił, że nie kwestionuje interesu faktycznego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L., jako podmiotu, który dba o mieszkańców na swoim obszarze administrowania, jednak uznał, że nie daje to podstawy do twierdzenia, iż Spółdzielni przysługują prawa strony. Dodatkowo organ wskazał, iż nie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na to, że od decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2010 r. odwołanie wniosła także K. G oraz Prezydent Miasta Lublin. Powołany przepis stanowi, że organ umarza postępowanie odwoławcze w całości, a nie może uczynić tego w części. Wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie powodowałoby to, że nie mógłby rozpatrzyć pozostałych odwołań. Organ odwoławczy prowadzi bowiem jedno postępowanie odwoławcze w danej sprawie niezależnie od ilości odwołań złożonych od jednej decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji. Na to postanowienie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie podkreślając, że od początku postępowania w sprawie o zwrot działki nr [...] na wniosek K. G, była uznawana za stronę postępowania. Wskazano, że sprawa była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który w wyroku z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 593/08, nie odmówił jej przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 640/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 26 lipca 2010 r. stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu o braku przymiotu strony, w tym uprawnienia do wniesienia odwołania, powinno zapaść w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Zdaniem Sądu wydanie postanowienia w oparciu o ten przepis wskazuje na to, że organ bez udziału skarżącej Spółdzielni i bez uwzględnienia jej argumentacji zadecydował o pozbawieniu jej przymiotu strony. Sąd uznał zatem, że organ powinien raz jeszcze zbadać kwestię interesu prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. z uwzględnieniem okoliczności, że w świetle art. 138 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami status strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależniony od posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, bądź sprawowania nad nią trwałego zarządu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożył Wojewoda Lubelski, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 151, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie nie oddalił skargi i błędnie wskazał, że stwierdzenie, iż skarżąca Spółdzielnia nie jest stroną postępowania następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie postanowieniem o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji wniosły inne podmioty, będące stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i w związku z tym nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego skutkująca umorzeniem postępowania odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, negujące możliwość zakończenia postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L., postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. jest zasadne. Znajduje ono potwierdzenie w uchwale poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, w której przyjęto, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Zauważyć należy, iż w uzasadnieniu powołanej uchwały zaakceptowano konieczność przestrzegania zasady, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Przepisy dopuszczające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane ściśle. Wyjątkiem takim jest przepis art. 134 k.p.a., który kończy postępowanie odwoławcze niezaskarżalnym postanowieniem. Wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 k.p.a. obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia decyzji w toku instancji (niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych). Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją, a stanowi na przykład. czynność cywilnoprawną lub merialno-techniczną. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych zachodzi wówczas gdy odwołanie wnosi podmiot nie posiadający legitymacji do zaskarżenia decyzji, a więc gdy wnosi je osoba trzecia, albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, bądź też odwołanie wniosła strona niemająca zdolności do czynności prawnych. Inaczej jest natomiast w sytuacji, gdy odwołanie wnosi jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Zatem stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Ustalenie, czy podmiot posiada interes prawny powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji, ewentualnie uzupełnionych zgodnie z art. 136 k.p.a. Oceniając legitymację strony według przepisów prawa materialnego z uwzględnieniem art. 28, 29 i 30 k.p.a. gdy organ stwierdza brak legitymacji prawnej odwołującego się, winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Umorzenie takie oznacza, iż dotyczy ono konkretnej sprawy administracyjnej oraz indywidualnie oznaczonego podmiotu. Zauważyć należy, iż w powołanej uchwale NSA OPS 16/98 stwierdzono, iż nie ma powodów, by traktować interes prawny jako sui generis zagadnienie wstępne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż w sytuacji gdy w postępowaniu przed Starostą Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" traktowano jako stronę postępowania (chociaż nie posiadała ona w istocie interesu prawnego podlegającego ochronie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) wniesione przez nią odwołanie powinno zostać załatwione w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie jest przy tym przeszkodą fakt, że w niniejszej sprawie inne podmioty wniosły odwołanie, ponieważ wszystkie wniesione odwołania powinny być rozpatrzone i załatwione jedną decyzją organu drugiej instancji. Brak jest także podstaw do rozdzielnego załatwienia wniesionych środków zaskarżenia, ponieważ mamy do czynienia z jedną sprawą, w której kilka podmiotów wniosło odwołania. W takim przypadku nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż ocena interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym poszczególnych podmiotów nie stanowi zagadnienia wstępnego. Organ wydając decyzję odwoławczą rozpatruje odwołania stron wydając decyzje na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 lub § 2 k.p.a., natomiast umarza na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze w części zainicjowane odwołaniem podmiotu, który w tej sprawie nie legitymował się własnym interesem prawnym. Błędnie zatem Wojewoda przyjął, iż nie jest możliwe rozstrzygniecie odwołań w jednej decyzji. Zatem, wobec wypracowanego przez orzecznictwo sądowe jednolitego stanowiska w kwestii trybu rozstrzygania o tym, czy dany podmiot może być uznany za stronę postępowania administracyjnego, uznać należy, że stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowe. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając zaskarżone postanowienie nie naruszył wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie naruszył także art. 134 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż zaskarżone postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 26 lipca 2010 r. było wadliwe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.